南亞觀察導讀｜受到中國COVID-19疫情影響，睽違4年，第3屆「一帶一路」國際合作高峰論壇將於10月18日開幕，而今年也是「一帶一路倡議」的第10年。然而在這10年期間，由習近平所提出的一帶一路倡議是否成就當初的宏大敘事願景，並造就另一波習近平神話，亦或是使得投身其中的相關國家深陷其中，而身不由己？或將是本次後疫情時代的帶路峰會所被關注的議題。然而可以確認的是，一帶一路倡議的發展步調似乎沒有當初想像的美好，近年來更有部分參與國反思當初參加帶路倡議是否是該國的正確決策；另一方面，帶路倡議也凸顯中國與區域大國，尤其是與印度方面的競合，對於同為亞洲大國的印度，在這10年中，又是如何應處中國在區域或基礎建設的擴張，值得我們關注。
著｜賴怡忠 ，台灣智庫諮詢委員
中國帶路計畫十周年，其發展毀譽參半
中國國家主席習近平在2013年先後於哈薩克以及印尼提出「絲綢之路經濟帶」，以及「海洋絲綢之路」後，簡稱為「一帶一路」的大型計畫正式面世（後改稱為帶路倡議）；今（2023）年是「一帶一路」計畫提出後的10周年，中國也預計於10月17、18二日展開這個「帶路倡議」的第3次峰會 ，預計應會有大型宣示出現。只是相對於2019年第2屆帶路倡議峰會的多國領袖出席，此次已有多位歐洲國家領袖缺席，且七大工業國（G7）唯一正式參與「帶路倡議」義大利，也傳出其總理已私下告知中國總理李強，義大利會退出「一帶一路」計畫[1]。
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從金額來看，中國在2013-2017期間，為了這個帶路倡議，平均每年對外提供835億美金，較2008-2012期間，是有著313億美金的年均增加量[2]。與美歐等國之後的海外基礎建設提供金額相比較，歐美等國至今對海外基礎建設所提供的金額，都還不到中國在2013-2017期間「帶路倡議」單一年份的資金供應量。顯見中國計畫規模的龐大。
但這個計畫從2018以後開始被西方抨擊其為「債務陷阱」，包括巴基斯坦、斯里蘭卡、寮國、尚比亞、肯亞[3]、蒙古[4]等國，都被認為是中國「帶路倡議」債務陷阱的受害者。西方國家為此也對全球南方國家(Global South)提出基礎建設計畫，希望透過基礎建設計畫的多元化選擇，使這些國家不再那麼倚賴中國的「帶路倡議」，進而降低其可能因「帶路倡議」而落入中國債務陷阱的風險。
除此以外，「帶路倡議」也被人抨擊其機制高度的不透明以及相對任意的性質，使得外界無法有效理解與監督，進而為受助國帶來更多的貪腐，也因此影響受助國一般民間對「帶路倡議」的觀感。10年後的今天，「帶路倡議」並未提升中國在受助國民眾的印象，甚至在不少國家中，其印象亦開始趨於負面。
在「帶路倡議」進入10週年的今天，連中國自己的評估也不那麼正面。
北京安邦諮詢公司創始人陳功就表示，「帶路倡議基本上是失敗的，只是失敗到哪個程度，在那些範圍，是需要被討論的[5]。」
因此我們約略可以這麼說，「『帶路倡議』即使沒有完全失敗，但也絕說不上是成功的。」，但如加上一開始諸如「中國版馬歇爾計畫」的美譽後，我們應該可以說，「帶路倡議」實踐10年後的評價是毀譽參半的。
從「鐵公機」到數位資料，從中亞到南美洲，中國帶路計畫重點不斷轉移
如果回顧「帶路倡議」演進過程，可以發現其一開始是意圖透過系列鐵路、公路、機場、港口等大型基礎建設計畫，以連結中國與歐洲的人流與物流。但在2015年中國提出「數位絲綢之路Digital Silk Road」計畫後，「帶路倡議」的重點就逐漸出現轉移，特別是在2019年第2屆「一帶一路國際合作高峰論壇」時，就將「數位絲綢之路」作為未來發展重點。也在那時，參與「帶路倡議」的國家開始不限於歐亞非的原初路線國，連太平洋島國，以及隔著太平洋的中南美洲國家也成為「帶路倡議」的夥伴。使得「帶路倡議」的重點隨之出現了變化。
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此外，經歷2013-2017「帶路倡議」的資助高峰，特別是在2016年期間的峰值後，從2019年以後中國對「帶路倡議」的投資就出現下降趨勢。也是約略從2018開始，中國開始將南太平洋地區包括在「帶路倡議」之中[6]。
由於中國在2020年提出「全球數據安全倡議GDSI」[7]，以對抗美國的乾淨網路計畫（CNI），接著習近平再於2021年9月在其聯合國演說時提出「全球發展倡議GDI」[8]，並接著在2022年4月於博鰲論壇演講時提出「全球安全倡議GSI」[9]，在今年還更進一步提出｢全球文明倡議GCI」。到底這些在2020年以後推出的諸多全球倡議，其與「帶路倡議」的關係是如何呢？是「帶路倡議」被這些全球倡議取代？還是中國在「帶路倡議」後又平行發展出其他宏大敘事的倡議？這些問題都還要看第3屆「一帶一路國際合作論壇峰會」的結論，才能有更為清楚。
中國「帶路倡議」在南亞的消長
從2013-2021中國在亞洲的「帶路倡議」計畫中，有131項在東南亞、有91項在南亞、在中亞有43項、南太平洋則有33項。顯見東南亞與南亞是中國在「帶路倡議」的重點區域[10]。而在南亞的計畫中，以項數來看，巴基斯坦是最大宗（52項計畫），繼之是尼泊爾（18項）、斯里蘭卡（7項）、孟加拉（6項）、以及馬爾地夫（5項）。印度與不丹各只有1項計畫。
以金額來看，巴基斯坦接受到的金額是「帶路倡議」在南亞總金額的一半，尼泊爾則占了1/4，斯里蘭卡與馬爾地夫加起來不到南亞「帶路倡議」投注金額總量的1/7。中國對南亞涉「帶路倡議」的資源投放作為在2018以後，也同樣出現下降的趨勢。一般來說，這個下降趨勢與巴基斯坦、斯里蘭卡、以及馬爾地夫等國的內政問題與財政問題有關。
例如在巴基斯坦的「帶路倡議」計畫是「中巴經濟走廊」，其從一開始的460億美金，大幅成長到現在的650億美金，成長了近5成。這個計畫面臨巴基斯坦不穩的中央政府，興建計畫所在地沿線也有巴國中央無力處理的叛亂與恐怖攻擊問題。此外該計畫中的油管項目更出現成本高出海路運油7倍的問題，導致巴基斯坦油管有著一輸油就虧本的狀況，使其缺乏商業自我生存運營的能力。而斯里蘭卡的漢班托特港（Hambantota）所遭遇的經營與招商困境致缺乏商轉邏輯的問題更是明顯。
雖然中國在南亞的「帶路倡議」計畫項目相當繁多，規模也極為龐大，但現在在南亞最被詬病的是其「帶路倡議」所帶來的債務問題，特別是巴基斯坦與斯里蘭卡多被指出，應對中國「帶路倡議」抱持謹慎態度的理由，以免債務纏身。例如孟加拉財長在去（2022）年就以斯里蘭卡的經驗為例，警告對中國「帶路倡議」要更小心，不要輕易進入這個計畫中[11]。另一方面，中國也對尼泊爾在「帶路倡議」執行缺乏進度感到不耐，以及尼泊爾始終拒絕接受加入中國的「全球安全倡議GSI」[12]。但是，馬爾地夫最近選舉結果是親中派候選人獲勝，將在位的親印度總統擊敗，這顯示中國在提出「帶路倡議」後對馬爾地夫影響力有大幅增加。
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因此看起來，中國在南亞的「帶路倡議」計畫已投注相當資源，但除了印度始終反對外，孟加拉的態度也比較謹慎；相對而言，巴基斯坦與斯里蘭卡還是比較接受中國立場，但各該國家內部的重重問題使其在執行上困難多多；尼泊爾則是願意接受中方的「帶路倡議」但不願進一步加入中國的「全球安全倡議」；而中國透過「帶路倡議」使其對馬爾地夫的政治影響力大增，近日親中反對派候選人在總統選舉中擊敗親印度的現任總統，就是一例。
印度不認同帶路計畫的理由
在中國提出帶路倡議之前，印、中在印度洋地區就已存在競爭關係，中國於胡錦濤時代與緬甸、巴基斯坦、斯里蘭卡等國簽署的港口興建計畫，就被印方認為這是中國在印度洋的「珍珠鍊戰略」，即意圖在印度洋沿岸國家興建具中國戰略意義的港口，一方面延伸中國對環印度洋諸國的影響力，同時也從南方（海洋）包圍印度。因此當中國提出「帶路倡議」時，印度的態度就相當謹慎，對於「帶路倡議」的戰略面相當關注。
但當「帶路倡議」的具體計畫出現後，「中巴經濟走廊」直接穿越了印度主張主權的喀什米爾領土，此舉讓印度認為「帶路倡議」直接侵犯其主權而強力反對。此外，「帶路倡議」相對不透明的處理方式，包括對印度周邊鄰國，如斯里蘭卡等造成的內部問題等，也讓印度對這個倡議的態度更為保守。中國在2019年舉行第2屆「一帶一路國際合作高峰論壇」時，當時川普政府還派遣國家安全會議亞洲資深主任博明（Matthew Pottinger）與會，反而印度方面則拒絕派高官出席。即便當時印、中已經在2018年有印度總理莫迪與中國國家主席習近平在「武漢非正式峰會」的見面。這點可以看出印度對於「帶路倡議」的態度。
而隨著中國實力的增強，印度對中國的警戒更是提高。當印、中在2020年沿著加拉萬谷地（Galwan Valley）對峙並出現流血衝突後，印、中關係更是被根本改變。雖然印度還是參與後來的金磚峰會（BRICS Summit），也沒有退出上海合作組織的會員身分，但印度此舉更多是意圖維持與俄羅斯關係，想避免俄羅斯自俄、烏戰爭後因國際封鎖而與中國越走越近。印度今年在金磚峰會與之後主辦G20峰會的對中態度就可見一斑。
在南亞地區，面對中國的帶路倡議，印度更是意圖透過種種手段予以反制。
在當年美國川普政府還沒開始正式反轉其對中戰略時，印度幾乎是隻身一人在印度洋對抗中國的「帶路倡議」計畫。直到美國提出「印太戰略」，以及美、日、澳、印「四方安全對話」，並將「帶路倡議」視為中國意圖製造債務陷阱，以墊高自身的戰略地位後，印度單方面在南亞對抗中國帶路倡議的現象才稍有止歇。
中國經濟下行不利對帶路倡議
「帶路倡議」的問題不僅在於對不少受助國造成債務陷阱，更因為「帶路倡議」本身的戰略性質、政治考量遠高於經濟面，使得其經濟與社會層面的可行性評估未受到應有的重視。一些國際機構評估不可行的計畫，多在「帶路倡議」中獲得許可與資助。此外，「帶路倡議」在中國內部也是缺乏中央層級的協調，其規劃者是中央的發改委（中華人民共和國國家發展和改革委員會），而不是外交部或是商業部，但執行者卻主要是由中國國營企業與地方政府參與處理，當執行出現爭執時，發改委並不具備協調能力。
此外，當受助國出現無力還債的狀況，固然中國在某些場域可以不計盈虧而取得某些物資或重要地點的戰略制高，但也往往因此使得不良債權的問題持續積累而變得日益嚴重[13]，據估計中國從2008-2021期間，對包括巴基斯坦、土耳其、阿根廷、肯亞等22個國家花了2,944億美金紓困，以提供給帶路倡議受助國[14]。因此債務陷阱問題固然對於「帶路倡議」的受助國（債務國）是個嚴重的問題，但是被欠太多錢，對於債權國本身也將造成龐大的困擾與負擔。
這也是在「一帶一路」計畫推出後，中國內部對於這個計畫的可行性就多有批評，不少經濟學家從經濟學角度，認為這只是消化過剩產能的大撒幣計畫。甚至在一開始，中國「一帶一路」計畫的負責人還不是國家主席習近平，而是另一位中常委張高麗（現任中華人民共和國國務院副總理，經濟計劃與統計專業）。當習近平2017年連任時，「帶路倡議」計畫被寫入黨章後，這也使得「帶路倡議」成為不會隨著中國政府換屆而被更改，以致無法被有效批評，也更不會被撤銷的計畫。
當中國經濟火熱時，前述欠款及其他實踐性的問題影響還不大，但當中國經濟下行，內部市場萎縮，口袋裡的荷包不再飽滿後，由於「帶路倡議」幾乎是單方面透過中國的金融力量來支撐，中國國家財政對「帶路倡議」的支撐能力的問題就開始浮現，同時這些巨大的國際欠款也會被視為是負擔而需要著手處理。然而當中國開始追討欠款之際，也是中國與受助國關係惡化的開端。
特別是「帶路倡議」中有不少計畫是由地方政府認領執行，現在中國地方政府財政普遍出現困難，除了已經轉由國營企業承擔的計劃外，其他「帶路倡議」的計畫勢必會面臨延遲與重整，這個重整過程也很可能會加重受助國的負擔，進而讓債務陷阱的質疑更被凸顯。「帶路倡議」很可能在未來會從中國對全球南方國家的「優勢槓桿」，蛻變為對中國外交的「麻煩」，也有可能因此增加中國與全球南方國家的齟齬，並因此降低中國對全球南方國家的影響力。
這個現象在南亞中，很可能中國會因出現「戰略內捲」，開始將重點集中在幾個認為是關鍵的國家中。
例如巴基斯坦的中巴經濟走廊計畫，即便耗費龐大，但還是可能會持續，因為北京認為這是讓中國擺脫麻六甲困境的關鍵。而中國在尼泊爾的計畫也可能還是會堅持推動，因為這可以牽制印度，並有潛在南下截斷印度與東南亞聯繫的作用。這也是中國對尼泊爾至今不執行「帶路倡議」感到十分沮喪，甚至中國外交官會意圖對加德滿都採取強力施壓以期待取得結果的原因。
珍珠鍊未確實成形，帶路倡議並未幫中國在南亞取得對印度優勢
「帶路倡議」至今有助於中國強化其在印度洋的影響力，但並沒有出現中國獨大，印度被強力排擠的狀況，擔心對南亞各國形成的債務陷阱問題，似乎國際上多認為這還是個「潛在」的可能性，還沒有直接變成事實[15]。
同樣的，15年前印度非常擔心的珍珠鍊戰略，15年後的發展似乎並未出現印度最擔憂的狀況。當然會有這些發展，與印度積極採取反制措施，以及美日等國在過去7年期間的關注與反擊所形成的阻滯效果，也有一定關係。當中國在經濟位於高點時其計畫並沒有成功；現在經濟內縮，金融支撐力道出現問題後，「帶路倡議」的影響力也會受到限制。
中國在2020後持續推出「全球數據安全倡議」、「全球發展倡議」、「全球安全倡議」、「全球文明倡議」等新巨型敘事，是否意味著北京有意要從「帶路倡議」抽身，以不取消，但逐漸降低支持力度，同時轉以其他較不具風險的作為家以取代？例如以中國民間數位服務公司為推手的「數位絲綢之路」等，這都需要仔細觀察。中、印現在在南亞影響力的消長，則可以做為我們觀察「帶路倡議」未來可能趨勢的重要參照。
[1] https://www.taisounds.com/news/content/84/80118
[2] https://thediplomat.com/2023/08/a-decade-down-the-belt-and-road/
[5] https://money.udn.com/money/story/5604/7433662
[6] Meia Nouwens, “China’s Belt and Road Initiative, A decade on”, Chapter 4 of Asia-Pacific Regional Security Assessment 2023, IISS. https://www.iiss.org/publications/strategic-dossiers/asia-pacific-regional-security-assessment-2023/aprsa-chapter-4/
[7] https://www.ithome.com.tw/news/139873
[8] http://theory.people.com.cn/BIG5/n1/2023/0508/c40531-32680695.html
[9] http://theory.people.com.cn/BIG5/n1/2023/0506/c40531-32679689.html
[10] Meia Nouwens, ibid.
[11] https://www.ft.com/content/65632129-dd75-4f23-b9c4-9c0496840a54
[12] https://thediplomat.com/2023/08/chinas-problem-with-nepal/
[15] 雖然不少人認為斯里蘭卡2022破產問題與中國的債務有關，但也有估計指出中國只占斯里蘭卡對外債務的10%，與日本相同，因此債務陷阱問題是誇大(https://www.chathamhouse.org/2020/08/debunking-myth-debt-trap-diplomacy) 。對此也有人指出中國貸款利率是近日本的五倍，且還款期限較日本短少1/4，導致中國佔斯里蘭卡現時暫勿融資計畫的1/3。
