(2016年金磚四國－環孟加拉灣拓展高峰會。圖片來源）
李明勳 / 台灣大學政治學研究所碩士
「曾經，孟加拉灣是全球歷史的中心，充斥各種商品、資本、文化、宗教、知識與人的遷徙。然二戰的爆發癱瘓了孟加拉灣，戰後『民族國家』的概念成為恢復國際秩序的基石，一道虛擬的界線因為一場歷史的偶然，［1］而直接從孟加拉灣中間畫下去，『南亞』和『東南亞』硬是被區分開來，從此翻轉這個區域的發展。曾為整體的環孟加拉灣經濟圈已成為一塊『失落』的海域。」
—出自Sunil S. Amrith著、堯嘉寧譯，《橫渡孟加拉灣》（2017）
目前孟加拉灣的兩岸各自作各自的區域整合，南亞有南亞區域合作協會（SAARC），東南亞有東南亞國家協會（ASEAN），但近期「環孟加拉灣倡議」（BIMSTEC）的發展似乎已逐漸拉近兩地區之間的關係，再現歷史上曾經蓬勃發展的「環孟加拉灣經濟圈」。有鑑於印度與巴基斯坦的持續對立，讓印度試圖繞開巴基斯坦，將南亞整合重心從「南亞次大陸」移轉到沒有巴基斯坦參與的「環孟加拉灣」。一切得從2016年底開始說起，也就是南亞高峰會的破局與環孟加拉灣倡議的異軍突起。
- 印巴關係不睦 南亞高峰會無限期延期
傳統上，南亞地區的整合重心為「南亞區域合作協會」（South Asian Association for Regional Co-operation, SAARC），成立於1985年12月，目前共有八個成員國，包括印度、孟加拉、斯里蘭卡、尼泊爾、不丹、馬爾地夫、巴基斯坦和阿富汗。2004年1月，SAARC簽署《南亞自由貿易協定》（SAFTA），希望仿效歐盟建立以南亞國家為範圍的關稅同盟與共同市場。然而，印度與巴基斯坦的歷史夙怨已為目前南亞整合進程蒙上陰影。
(南亞區域合作協會。圖片來源：SAARC秘書處）
原定於2016年11月於當時輪值國巴基斯坦首都伊斯蘭馬巴德召開的第十九屆南亞高峰會（SAARC Summit），在巴基斯坦遲遲不願就「反恐」議題上承諾與南亞國家共同打擊恐怖主義之後，印度憤而宣布不出席高峰會。接著，與印度較為親近的不丹、孟加拉和阿富汗也跟隨印度，宣布不參與。而斯里蘭卡、尼泊爾和馬爾地夫也相繼宣布不參與。最終，第十九屆南亞高峰會因而破局，無限期延期，至今都未再召開。
印度與巴基斯坦的長期對立早已不是公開的秘密，從印巴分治初期就因為宗教差異而釀成全球最大的難民潮慘劇，到接下來的三次印巴戰爭（圍繞在喀什米爾主權爭議與孟加拉獨立問題）、核武競賽，以及跨境恐怖主義攻擊事件。印度懷疑其境內的恐攻事件為巴基斯坦策動，相關證據均指出巴基斯坦長年以國家名義資助恐怖主義團體，但巴基斯坦仍舊否認。印巴在反恐問題上沒有共識，遂成為SAARC整合進程破局的最後一根稻草。
在印度宣布不參與後，孟加拉隨即公開聲明表示，「某國不斷干涉他國內政的行為，已為舉辦南亞高峰會創造不利的環境」，此「某國」顯然是針對巴基斯坦。[2]孟加拉曾隸屬於巴基斯坦，稱為東巴基斯坦，但孟巴為貌合神離的集合，最終在印度協助之下從巴基斯坦脫離而獨立。在孟加拉獨立戰爭期間，巴基斯坦大肆破壞孟加拉的道路等基礎建設。這些均造成孟巴兩國雖然都是伊斯蘭教國家，但彼此關係一直不佳。
對「陸鎖國」（landlocked）的阿富汗而言，其早已不滿巴基斯坦持續資助阿國境內的恐怖主義組織之行為，因而期望透過強化與印度的連結，來減緩對巴基斯坦的依賴。同時，印度也期望透過與阿富汗交好，來制衡巴基斯坦與中國的「全天候戰略合作夥伴關係」。
對斯里蘭卡而言，該國2009年才剛結束與斯國北方的恐怖組織「塔米爾之虎」（LTTE）長達26年的內戰，自然對恐怖主義深惡痛絕。此外，斯里蘭卡2015年新上任的總統斯里塞納（Sirisena）打著「反中」旗幟上臺，一改前任總統拉賈帕克薩（Rajapaksa）的親中政策，上任後開始向印度與西方國家轉向，因而跟隨印度。
其他南亞小國如不丹、尼泊爾和馬爾地夫，很可能是因為面對風向丕變，自然不願站錯邊，而得罪南亞大國印度。尼泊爾與印度存在開放邊界協議，兩國人民可自由往來；且尼泊爾也是除印度以外另一個以印度教為主要信仰的國家。至於不丹，其國防外交事務仍大致聽從印度指揮，因而扈從印度決策。
整體上，印度的「孤立巴基斯坦」（Isolating Pakistan）政策已然奏效，可說是印度外交的一大勝利。[3]然而，對被南亞國家孤立的巴基斯坦而言，即便不召開南亞高峰會、不參與南亞整合，也不會對其造成太大影響，因其已有中國強力的經濟奧援，中巴兩國目前為全球僅有的「全天候戰略合作夥伴關係」，其所帶來的效益遠高於參與SAARC。目前，SAARC整合進程已呈現僵局，除非巴基斯坦改變態度，否則短期內難有重大突破。
- 南亞整合重心東移？ 環孟加拉灣倡議死灰復燃
對照南亞高峰會的破局，同時期「環孟加拉灣倡議」卻成為全球矚目焦點。環孟加拉灣倡議，全名為「環孟加拉灣多領域技術暨經濟合作倡議」（Bay of Bengal Initiative on Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation, BIMSTEC），成立於1997年6月，由孟加拉、印度、斯里蘭卡、泰國共同發起。同年12月，緬甸加入，組織名稱為「孟印斯緬泰經濟合作組織」。2014年2月，尼泊爾和不丹也加入，組織名稱才更名為目前的環孟加拉灣倡議（BIMSTEC）。
(環孟加拉灣倡議BIMSTEC。圖片來源：BIMSTEC秘書處）
2016年10月15日至16日，金磚四國（BRICS）高峰會於印度果阿（Goa）舉辦，並於會後召開「金磚四國－環孟加拉灣拓展高峰會」（BRICS-BIMSTEC Outreach Summit）。由於地主國可自行決定與自己關係較為密切的區域夥伴來參與金磚四國高峰會，而傳統上南亞地區最主要的區域組織應為SAARC，但印度卻邀請BIMSTEC，而非SAARC。一時之間，BIMSTEC可能將取代SAARC而成為南亞整合重心的說法甚囂塵上，認為印度已無法再容忍巴基斯坦在SAARC的「搗亂者」行為，遂將南亞整合重心移轉至沒有巴基斯坦參與的環孟加拉灣地區。
在此次聯合高峰會上，BIMSTEC就「反恐」議題順利達成共識，在聯合聲明中明確譴責恐怖主義，表示「我們深信打擊恐怖主義不應只是消滅恐怖主義、恐怖組織及其網絡，更須針對那些鼓勵、支持、資助恐怖主義的國家，包括提供庇護所給恐怖主義團體，並錯誤的讚美其美德，應予以識別並採取強力措施來抵制」。該譴責顯然劍指巴基斯坦，不僅是印度的外交勝利，也反映了BIMSTEC成員國在該地區所共同面臨的恐怖主義威脅之堅定立場。由於BIMSTEC達成SAARC無法達成的反恐共識，再度凸顯SAARC的挫敗。
在印度的領導之下，似乎已為BIMCTEC注入一股新動能，反映在BIMSTEC於聯合峰會後活躍至今。例如，關於BIMSTEC反恐公約目前已獲得多數BIMSTEC成員國的批准，僅剩尼泊爾和不丹仍在批准程序中。BIMSTEC目前正試圖簽署刑事事務相互法律援助公約。此外，2017年2月，BIMSTEC資深官員會議於加德滿都召開，決議印度應舉辦關於BIMSTEC自動車輛協定的工作會議、完成電網連結的備忘錄，以及舉辦BIMSTEC貿易談判委員會會議，以加速該地區的貿易便捷化。[4]2017年3月，第一屆BIMSTEC國家安全部長會議於新德里召開，就傳統與非傳統安全進行磋商。[5]2017年8月，BIMSTEC外長會議於加德滿都召開；同時，也舉辦BIMSTEC政策智庫網絡，就BIMSTEC與SAARC之間的合作進行討論。
(印緬泰三方快速道路示意圖。圖片來源）
目前，BIMSTEC較受人矚目的工作項目有三：第一，推動《環孟加拉灣自由貿易協定》（BIMSTEC FTA），如同SAARC推動《南亞自由貿易協定》（SAFTA）般，然由於印巴仍未批准SAFTA，而使其成效有限。2016年10月，金磚四國－環孟加拉灣拓展會議（BRICS-BIMSTEC Outreach Summit）上也同意加速BIMSTEC FTA的談判。第二，印緬泰三方快速道路（India-Myanmar-Thailand Trilateral Highway, IMT Highway），試圖串連印度首都新德里與泰國首都曼谷。第三，加叻丹多模式交通運輸計畫（Kaladan Multi-Modal Transit Transport Project, KMMTTP），透過海運、河運與陸運的方式來連結印度的加爾各答港與緬甸的實兌港（Sittwe），並通往印度的東北地區，期望減緩印度對西里谷里走廊（Siliguri Corridor）的運輸壓力，進而促進印度東北地區的開發。
- 區域整合的期望匯聚 印度東進政策的重要槓桿
BIMSTEC為環孟加拉灣國家對於區域整合的期望匯聚。對印度而言，透過BIMSTEC能強化與東協國家（尤其是與印度關係密切的緬甸與泰國）的交往，並促進印度東北地區的發展，符合其1993年以來的東向政策（Look East Policy）。該政策在2014年莫迪（Narendra Modi）上臺之後，更升級為東進政策（Act East Ploicy），盼進一步強化與東向國家的關係，尤其是東南亞地區。BIMSTEC顯然成為實踐東進政策的重要戰略槓桿。此外，孟不印尼倡議（Bangladesh, Bhutan, India, Nepal, BBIN）也是印度東進政策的一大焦點。
2017年3月，第一屆BIMSTEC國安部長會議於新德里召開，印度外交部長Sushma Swaraj表示，「BIMSTEC是一個『自然選擇』（natural choice），以實現印度『睦鄰』（Neighborhood First）與『東進』這兩大主要外交政策。」[6]
對BIMSTEC主要發起國的泰國而言，透過BIMSTEC能強化與南亞國家（尤其是印度）的交往，符合其1996年以來的「西向政策」（Look West Policy）。印度東向政策與泰國西向政策的戰略匯聚已在許多領域促成良性合作。[7]
泰國總理帕拉育（Prayut Chan-o-cha）於2016年6月訪印時的聯合聲明中指出，「泰國能成為印度通往東南亞的基地……泰國和印度分別有相符合的戰略－西向與東進，並已發展成為共同夥伴關係」。印泰雙方也都期盼「印緬泰三方快速道路」能儘快完成。[8]
除了印度與泰國兩大主要國家的支持之外，對其他成員國而言也都有其重要性。對緬甸而言，當時軍政府仍深受國際社會嚴厲抨擊，加入ASEAN和BIMSTEC某種程度上能讓軍政府在相關區域團體中獲得一些承認，進而增加自身的正當性。對孟加拉與斯里蘭卡而言，兩國均曾在1980年代多次試圖加入東協未果，遂期望透過BIMSTEC來強化與東協之間的交往；孟加拉與緬甸均因地理位置優勢而將自己定位為東南亞與南亞之間的中間橋樑。最後，對於2004年才加入的尼泊爾與不丹而言，則期望透過BIMSTEC來將自身「陸鎖國」（land-locked）的困境轉變成「陸連國」（land-connected），提升國家在該區域中的連結性。[9]
- 南亞區域整合雙核心？南亞次大陸與環孟加拉灣
南亞整合進程原先以SAARC主導，然因受限於區域兩大國印度與巴基斯坦的長期對立，使原定於2016年11月召開的南亞高峰會無限期延期至今；相對的，BIMSTEC則在印度受邀下與金磚四國聯合召開「金磚四國－環孟加拉灣拓展高峰會」，使其可能有望取代SAARC。
然也有人認為BIMSTEC無法取代SAARC，只是互為「補足」。兩者組織目標不同，SAARC致力於南亞整合，BIMSTEC則是成為南亞與東南亞之間的「中間橋樑」。此外，孤立巴基斯坦很有可能導致其更走向極端化，形成區域中的不穩定因子，尤其是巴基斯坦不僅擁有核武，其境內仍有許多恐怖主義團體勢力。
此外，如影隨形的中國因素仍舊存在，並不會因為擺脫巴基斯坦及其全天候夥伴國的中國，中國因素就因此消失。目前，南亞地區已深受中國經濟與戰略影響，尤其是中國的一帶一路已在南亞地區攻城掠地，例如中巴經濟走廊成為一帶一路的旗艦計畫、斯里蘭卡將漢班托塔港以租期99年移交給中國、馬爾地夫與中國簽定該國第一個國家別的自由貿易協定、尼泊爾大選親中派大勝等。
事實上，確實有一些跡象顯示印度試圖繞開巴基斯坦，而逐漸朝沒有巴基斯坦參與的BIMSTEC方向邁進。雖然SAARC之下的部長級會議仍持續召開並呼籲各方放下歧見，然只要印度與巴基斯坦都不願妥協，則無限期延期至今的南亞高峰會短時間內可能難再召開。換言之，印巴關係若沒有和緩跡象，則SRRAC整合僵局也難以解套。然而，主張BIMSTEC無法取代SAARC者也不無道理，或許應待到BIMSTEC相關組織制度逐漸成行，才能在相同基礎上去評析BIMSTEC能否取代SAARC。
就目前現階段成果來看，SAARC確實比BIMSTEC更為正式化與制度化。然對照目前SAARC的整合僵局，BIMSTEC似乎有後來居上的趨勢。雖然短期內仍無法取代SAARC，但在印巴關係尚未融冰的前提下，BIMSTEC依目前的整合趨勢，或許未來南亞整合重心真的將從「南亞次大陸」轉向「環孟加拉灣」，實現歷史上曾經出現的環孟加拉灣經濟圈之願景。
參考資料
[1] 二戰時，日本軍隊挺至印度東緣時受阻，當時緬甸以東（包括緬甸）多半已成為日本的殖民地，而印度以西名義上仍被英國統治。遵照日本占領和同盟國重新再占領的界線，讓印度與孟加拉灣另一岸劃分開來。「孟加拉另一岸」即是今日的東南亞。
[2] 大紀元，2016年9月29日，「3南亞國跟進印度 拒出席巴基斯坦峰會」，http://www.epochtimes.com/b5/16/9/28/n8346580.htm
[3] The Diplomat. Apr 1, 2017. “Is SAARC Doomed?” https://thediplomat.com/2017/04/is-saarc-doomed/ . (Retrieval Date: 2017/11/27)
[4] Sampa Kundu. Jun 20, 2017. “BIMSTEC at 20: Hopes and Apprehensions.” https://idsa.in/idsacomments/bimstec-at-20-hopes-and-apprehensions_skundu_200617
[5] NDTV. Aug 11, 2017. “BIMSTEC Natural Choice For India’s Act East, Neighbourhood First Policy: Sushma Swaraj.” https://www.ndtv.com/india-news/bimstec-natural-choice-for-indias-act-east-neighbourhood-first-policy-sushma-swaraj-1736540
[6] NDTV. Aug 11, 2017. “BIMSTEC Natural Choice For India’s Act East, Neighbourhood First Policy: Sushma Swaraj.” https://www.ndtv.com/india-news/bimstec-natural-choice-for-indias-act-east-neighbourhood-first-policy-sushma-swaraj-1736540
[7] Royal Thai Embassy, New Delhi. May 29, 2015. “Political and Security Cooperation.” http://newdelhi.thaiembassy.org/en/thailand-india-relations/political-and-security-cooperation-en/
[8] The Diplomat. Sep 22, 2017. “Thailand’s Relevance for India’s Act East Policy.” https://thediplomat.com/2017/09/thailands-relevance-for-indias-act-east-policy/
[9] Sampa Kundu. Jun 20, 2017. “BIMSTEC at 20: Hopes and Apprehensions.” https://idsa.in/idsacomments/bimstec-at-20-hopes-and-apprehensions_skundu_200617
