陳牧民 / 中興大學國際政治所副教授
印度國民大會黨（Indian National Congress）在1885年由英國人休姆和一群受英國教育的印度菁英所創，至今已有近一百三十年的歷史。起初國大黨不反對英國統治印度，在甘地成為領袖後始發生變化，成功將國大黨世俗化並與印度傳統價值結合。本文從印度獨立運動時期開始談起、1947年建國後維持廿年優勢地位、1967年後體系崩解、1980年重新站起，到2014年敗選五大時期，提供詳細的分析。
- 前言
印度國民大會黨（Indian National Congress，以下簡稱國大黨）是在1885年由英國人休姆（A.O. Hume）和一群受英國教育的印度菁英所創立的政黨，至今已有近一百三十年的歷史。國大黨創始者的主要信念是代表印度人民向英國政府爭取權益，由於主要領導者都是接受英國律法訓練的印度政治菁英，早期國大黨並不反對英國繼續統治印度，所採取的策略頗為溫和，例如呼籲英國當局提高印度人在立法機關的比例、將公務機關開放給印度人參加等等。由於其多半是以請願方式表達訴求，只能算是一個「忠誠的反對黨」，也看不出對日後印度獨立能做出實質貢獻。
但這個政黨在甘地（Mohandas Karamchand Gandhi）出現後出現變化。甘地在1915年從南非回到印度，並在1919年成為國大黨的領袖後，很成功地世俗化的國大黨與傳統印度價值結合，創造出以「非暴力」與「不合作」為主軸的新運動策略。此後國大黨不僅帶領印度擺脫殖民統治、走向獨立，並在首任總理尼赫魯（Jawaharlal Nehru）的領導下確立了世俗主義（secularism）與社會主義（socialism）的發展路線。
在外交上，國大黨堅持不結盟主義（non-alignment policy），刻意與美蘇兩大強權保持距離，在冷戰時期獨樹一格。1990年代後國大黨改變策略，與其它小黨組成政黨聯盟，屢次在大選中獲勝，並從2004年起連續執政十年，直到2014年五月的第十六屆國會大選時才敗選下台。
一、獨立運動時期
如前言所述，早年國大黨對獨立的立場非常溫和，這明顯反映在其對於參與第一次世界大戰的態度。英國在1914年8月向德國宣戰。英國宣稱此舉不僅僅是為了其歐洲本土，而是包括印度在內的整個大英帝國。當時包括國大黨在內的印度各黨派對於英國宣戰的決定皆表達堅定支持，甚至連穆斯林聯盟也不例外（特別是同為穆斯林國家的鄂圖曼土耳其帝國參加德奧義陣營，是英國的敵國），這點
頗讓英國人感到意外。不過當時國大黨主要目標是希望藉由支持英國換來戰後民族自決（national self-determination）的權利。印度人在這場戰爭中付出極大的代價：總共有一百萬以上的印度人被徵召入伍，而印度境內則慘遭穀物歉收及物價飛漲之苦。甫從南非返國的甘地則招募印度人成立救護隊赴歐洲戰場工作。
國大黨在戰爭期間的1915年與1916年兩度與穆斯林聯盟結盟，稱為「勒克瑙協定」（Lucknow Pact），聯名要求英國政府開放更多的議會席次讓印度人參選，而英國負責印度事務的大臣蒙特古（Edwin Montagu）在與印度各政黨協調後，於1917年8月宣布殖民政府將在戰後致力轉型為大英帝國下的「自治政府」，此舉等於將印度放在與澳大利亞、紐西蘭、加拿大、愛爾蘭同等的政治地位。
不過戰爭結束後英國為了控制印度當地的公共秩序並遏制暴力活動蔓延，竟然將戰爭時期的緊急措施直接立法，賦予政府任意逮捕拘禁人民的權力，此舉引發印度各界的強烈抗議。1919年8月13日在旁遮普省的阿姆利則（Amritsar），英國軍官下令對抗議民眾開槍，造成370人死亡，近千人受傷。這場大屠殺徹底改變了印度知識菁英與英國殖民政府的關係，也將國大黨獨立運動帶入新的階段。
二、甘地的出現
國大黨的發展過程中最重要的轉折是甘地的出現。甘地在18歲前往英國修習法律，學成後前往南非發展，迅速成為當地最有名的印度裔律師。他在1915年回到印度，並在1919年成為國大黨的領袖後，很成功地世俗化的國大黨與傳統印度價值結合，創造出頗具印度特色的新運動策略。
受英國教育的甘地很清楚用暴力抗爭方式對付英國殖民當局，後者就會用司法制度來處理，將獨立運動定位在違反法律的層次，因此甘地必須挑戰英國創造制度的合法性，他的策略完全擊中大英帝國的要害。後世對甘地主義（Gandhi Doctrine）的理解是其用非暴力抗爭的方式與不合作運動的策略來對抗大英帝國，最後迫使殖民當局同意讓印度獨立，也避免了一場可能因爭取獨立而引發的戰爭。
不過甘地對國大黨最大的影響，是將一個僅限於少數菁英參與的政治組織轉型成大規模的群眾運動，並以「爭取獨立」作為內部所有成員的最大共識；同時為了避免印巴走向分裂分治，甘地非常努力地調和印度教徒與穆斯林兩個族群之間的關係，並且堅持獨立後的印度一定要平等對待所有的宗教與種族社群，他的理想是讓這個國家成為所有人共同安居的樂土，只是這個願望最終因為巴基斯坦獨立出去而沒有完全實現。
甘地對非暴力抗爭的堅持以及不合作運動策略創造出無比巨大的力量，讓國大黨真正具有與英國殖民當局對抗的實力。在這段期間甘地總共策劃並執行了四次主要活動：第一次不合作運動（1920-1922）；第二次不合作運動（1927-1934）；「食鹽進軍」（Salt March，1930）；以及「撤離印度運動」（Quit India Movement，1942）。英國當局在「撤離印度運動」發起後進行大規模逮捕，幾乎所有國大黨領袖都遭下獄，而甘地也在此時再度遭到英國當局逮捕囚禁達兩年之久。二戰結束後，英國已經無力維持在印度的統治，只好決定放手讓印度獨立。
三、建國初期的國大黨（1947-1967）
1947年印度獨立之後，國大黨轉型成為普通政黨，但是在政治上的影響力遠遠高於其它一般的政黨之上，其國會席次也遠遠多於其它政黨。在1951年底舉辦的第一屆國會大選中，國大黨得到總數489席中的364席（佔四分之三），遙遙領先席次第二多的印度共產黨（Communist Party of India），得票率為45%。同時期舉行的邦議會選舉，國大黨也在所有的邦獲勝，得到68.5%的席次。因為按照制度設計，印度在中央與地方都實行內閣制，因此國大黨成為中央和所有邦的執政黨，只有在四個邦是和其它政黨或組成聯合政府。
國大黨的優勢地位大致維持了二十年的時間，其中第二屆（1957年）與第三屆（1962年）下議院選舉國大黨都獲得過半席次，不過首次在地方失去執政權──1957年印度共產黨（Communist Party of India）在喀拉拉邦（Kerala）勝選並組成政府，這是世界上第一個以民主選舉方式上台執政的共產黨。在1967年的第四屆下議院選舉中，雖然國大黨仍然保住過半數席次（284席），但是得票率已經下降很多。這些國大黨失去的選票轉向新出現的地方性或宗教性政黨，例如泰米爾邦的「達羅毗荼進步聯盟」（Dravida Munnetra Kazhagam, DMK）、「印度教黨」Baratiya Jana Sangh（為印度人民黨Baratiya Janata Party之前身）、以及旁遮普邦的錫克教組織「阿卡里宗教黨」（Akali Dal），同時國大黨也失去了在比哈爾（Bihar）、北方邦（Uttar Pradesh）、旁遮普（Punjab）等八個邦議會的多數席次，淪為在野黨。
四、國大黨體系的崩解（1967－1977）
從1967到1977的十年內，國大黨體系逐漸陷入崩解，在半數的邦失去執政地位。這樣的發展在一定程度上與總理尼赫魯驟逝有關：尼赫魯在1964年5月去世時，黨內對於由誰來繼任總理產生不同的聲音。Lal Bahadur Shastri 在各派系同意下出任總理，不過一年半後就在印巴戰爭後突然去世。此時黨內另一位資深領袖Morarji Desai爭取成為總理，但卻在黨內各秘密投票中以169票對335票敗給尼赫魯的女兒英迪拉甘地（Indira Gandhi，台灣一般稱為「甘地夫人」，如圖左）。後者出任總理，與Desai及其他國大黨大老之間的關係開始出現裂痕。英迪拉不願意聽從Desai及Kamaraj等國大黨元老的擺佈，而後者則亟欲奪回總理大位，兩派嫌隙加深。不過導致雙衝突激化還有另外兩個原因：一是1967年國大黨選舉表現不如預期──只贏得520席中的284席（見表一）。黨內許多人認為英迪拉必須對此負責；其次是英迪拉在選後採取了激進的經濟國有化政策及土地改革，此舉遭到黨內許多領袖反對。
1969年11月，國大黨元老宣布開除英迪拉的黨籍，後者索性另起爐灶，建立新的國大黨，此後國大黨內分裂為兩派，一派稱為老國大黨，或是「組織派」，另一派為尼赫魯的女兒英迪拉甘地所領導的新國大黨，或稱「改革派」，也稱之為英迪拉派，並且取得多數原國大黨領袖的支持。1971年英迪拉所率領的新國大黨贏得國會大選（原來的國大黨組織派從此沒落），但她並沒有辦法實質解決國內的諸多經濟與政治問題。1975年6月，英迪拉宣佈國家進入緊急狀態，終止憲政程序，以「獨裁」的方式執政達一年半之久。1977年3月印度重新舉行國會下議院選舉，反對黨「人民黨」（Janata Party）及其友黨獲得國會542席中的330席，英迪拉承認敗選下台，國大黨連續執政30年暫時劃下句點。
五、國大黨重新站起（1980－2014）
人民黨政府是印度獨立後首次出現國大黨之外政黨所組成的政府，其之所以能在1977年勝選，靠的是所有反對英迪拉的政黨與政治勢力共同結盟，當然也包括原來國大黨的領袖在內。人民黨政府所推出的總理Desai本來就是國大黨大老，就任時已經高達81歲，聯盟內包括八個不同的政黨，可見其基礎十分脆弱。因此人民黨的勝利只持續了短短三年，在1980年的國會選舉中甘地夫人領導的國大黨再度贏得國會多數（529席中的353席），她也重新當上總理。國大黨英迪拉派在選前組織了一個跨黨派聯盟，納入「達羅毗荼進步聯盟」（DMK）等四個小型地方或宗教性政黨，這使得勝選後的英迪拉政府開始有聯合內閣的形式。而人民黨雖然也組成了一個政黨聯盟應戰，但是只得到34席（其中人民黨得到31席）。
1980年的國會大選讓英迪拉甘地與國大黨重新取得執政權，不過到1984年10月31日，英迪拉遭到兩位錫克教侍衛暗殺身亡。當晚國大黨立刻推舉她的次子拉吉夫甘地（Rajiv Gandhi，圖左）繼任總理，正式開啓了拉吉夫時代。當年12月，國大黨決定提前舉行國會大選，由於英迪拉遭暗殺引發的悲憤情緒，讓國大黨贏得建國以來最大的勝利，總共囊括543席中的415席，拉吉夫續任總理直到1989年任期結束。
1991年5月22日，當拉吉夫甘地代表國大黨在泰米爾邦進行競選活動時，遭到斯里蘭卡分離組織泰米爾之虎（Liberation Tigers of Tamil Eelam, LTTE）派遣的自殺炸彈客暗殺身亡，政府緊急宣布選舉暫緩，到6月中旬才恢復舉行。受到此事件影響，國大黨在本次選舉席次大幅增加，共獲得232席。雖然並未過半，但仍然是國會最大黨，故由部分地方政黨支持組成新政府，由拉奧（Narasimha Rao，右圖）出任總理。
此後五年國大黨逐漸擴大其結盟範圍，最後成為穩定多數，並完成五年任期。拉奧是印度建國以來第一位由南方出身的政治人物擔任總理（他來自安得拉邦），但他對國大黨最大的貢獻是重新恢復黨內民主的機制。過去國大黨都是以選舉方式來產生黨內各級領導人，但英迪拉在位期間，以強勢領導國大黨，以致1972年或就再未進行黨內選舉。拉奧的改革讓國大黨恢復過去黨內的民主運作方式。
1996年之後，國大黨有6年的時間在野，直到2004年國會大選中組成跨黨派「聯合進步聯盟」（United Progressive Alliance），與執政的印度人民黨對決。大選結果以總席次218席成為下議院中最大的政黨聯盟，因此獲得組閣權，由辛格（Manmohan Singh）出任總理，而拉吉夫甘地遺孀、義大利籍的索妮亞（Sonia Gandhi）擔任聯合進步聯盟主席。聯合進步聯盟雖然在國會中席次未達半數，但獲得印度共產黨等左派政黨的支持，因此得以順利執政，此後印共因為反對印美核子協定而退出國大黨，但國大黨仍能說服其它小型政黨加入，使得聯合進步聯盟內閣得以做完五年任期，並在2009年再度勝選執政至2014年。
- 1989年迄今歷屆國會大選國大黨與印度人民黨席次變化（總席次 543 席）
| 1989 | 1991 | 1996 | 1998 | 1999 | 2004 | 2009 | 2014 | |
| 國大黨 | 197 | 244 | 140 | 141 | 114 | 138 | 206 | 44 |
| 國大黨聯盟a | – | – | 239 | 144 | 156 | 218 | 262 | 60 |
| 印度人民黨 | 85 | 120 | 161 | 182 | 182 | 145 | 116 | 282 |
| 印度人民黨聯盟b | – | – | 187 | 254 | 270 | 181 | 159 | 336 |
a. 此部分數字為國大黨與其友黨席次之總和，2004年之後正式成為聯合進步聯盟
b. 此部分為印度人民黨與其友黨席次之總和，1999年之後正式組成全國民主聯盟
資料來源：Inter-parliamentary Union Database (PARLINE) ；Election Mission of India ，作者自行製表。
六、2014選後觀察
2014年4-5月間，印度進行了第十六屆下議院議員選舉，執政中的國大黨推舉索妮亞的兒子拉胡爾（Rahul Gandhi，圖左）為總理候選人，對抗由反對黨印度人民黨（Bharatiya Janata Party）所推出的古吉拉特省省長莫迪（Narendra Modi）。
在選舉期間，國大黨自恃手上擁有許多執政資源，繼續用傳統的方式進行選舉動員，有國大黨人甚至嘲諷莫迪，說他永遠都當不了總理，不過如果他願意，可以安排一個地方讓他賣奶茶（莫迪小時候曾經幫父親在火車站賣茶）。
結果選舉結果跌破眾人眼鏡：印度人民黨贏得過去三十年來單一政黨所得到的最多國會席次（282席），加上友黨更是高達336席；而國大黨及其友黨的席次大幅下跌四分之三，國大黨本身席次數更從上屆的206席驟降至44席，實為其建黨一百三十年以來最大的選舉挫敗。
國大黨雖然敗選下台，但是其主導的聯合進步聯盟目前仍然在上議院擁有77席，比執政的全國民主聯盟還多，此外也在全國10個邦執政，因此並不會像過去的人民黨（Janata Dal）或國家陣線（National Front）一樣從此一蹶不振。不過該黨最大的問題在於其行政資源仍然掌握在甘地（尼赫魯）家族手裏，索妮亞甘地仍然擔任國大黨主席，兼任聯合進步聯盟主席，並以下議院議員身份擔任國大黨在下議院黨鞭；其子拉胡爾也仍然擔任黨的副主席兼秘書長與青年部主任。面對外界敗選責任的質疑，國大黨中央最近仍然宣稱該黨未來將繼續由拉胡爾主導。國大黨是否能有效進行黨內改革，擺脫家族化形象，恐怕是這個全世界最老的民主政黨未來是否得以重返執政的關鍵所在。
參考文獻
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