【時事評論】Muslim Minorities in India：An Introduction 印度穆斯林現況（下）

（圖片來源）

陳牧民 / 中興大學國際政治所副教授

印度是一個由不同族群所組成的社會，各族群之間的差異具體表現在語言、宗教、種族等多方面。根據 2001 年的普查統計資料，印度約有 80.5％的居民信奉印度教；13.4％信奉伊斯蘭教；2.3％為基督徒；1.9％信奉錫克教；另有 0.8％的居民為佛教徒，0.4％信奉耆那教。由於印度教信徒佔總人口的八成以上，非印度教信徒普遍被認為是少數族群。本文將討論印度穆斯林的基本情況，穆斯林與印度教徒之間衝突的情況，以及印度政府為了保障穆斯林地位的相關作為。

 

---

 

• 印度政府的穆斯林政策

事實上，印度自獨立後，歷任政府均以各種方式保障穆斯林等少數族群的地位。印度對少數族群的治理大致上沿著兩條思路發展：第一是在聯邦制度下，設立以語言為劃界標準的邦（Pradesh），也就是少數族群能夠成立以自己族群為主體的行政區，例如 Naga、Mizo、Khasi 三族，分別成為 Nagaland、Mizoram、Meghalaya 三個邦的主體民族；旁遮普邦也是為使用旁遮普語（Punjabi）的錫克教徒而設立。第二是透過法律與政策，設計出一套能有效提升少數族群社會與經濟地位的制度。

1950 年 1 月 26 日公佈施行的憲法就是這樣思維下的產物。被喻為新憲法總設計師的安貝卡（B.R. Ambedkar）本身就是賤民出身，但努力擺脫種性制度的枷鎖後成為著名法學家。在他所主持起草的印度憲法中，完整呈現出這個新共和國所擁抱的族群平等精神。其中關於保障少數族群權利的條文，主要包括所有人在法律上的平等權（第十四條）、禁止對不同宗教信徒、種性、種族、性別的歧視（十五條）、所有公民在工作上的平等權（十六條）。憲法第二十五至三十條則詳列了對少數族群宗教及文化權利的保障，其中包括對宗教自由的認定及規定（二十五至二十八條）；保障少數族群文化及教育權（二十九條）；少數族群得以自行設立其教育機構，政府在給與補助時不得因其宗教、語言等原因有歧視性的待遇（三十條）。

印度憲法公佈之後，宗教的少數族群給予相當高的評價，特別是當多數人對仍留在印度的穆斯林的忠誠度質疑的時候，憲法內容讓穆斯林對成為這個新國家的成員產生的一定的信心。不過也有學者表示憲法的規定與實際執行的情況有很大的差距，印度獨立後仍然層出不窮的族群衝突似乎印證了這個說法。但憲法對保障少數族群權利最大的貢獻，是授權總統及印度政府制定一系列法律與政策來禁止針對少數族群的歧視行為，並改變少數族群的生存條件。這些包括：

 

一、訂定保護性法律（protective acts）：

以法律來防止針對少數族群的暴力、禁止具有歧視性的習慣，以促進族群平等。例如 1955 年立法的賤民法（The Untouchability Practices Act），目的是落實憲法第十七條的規定；這部法律在 1976 年被修正為公民權利保障法（Protection of Civil Rights Act）；此外還有針對表列部落所所制定的表列種性與表列部落法（Scheduled Classes and Scheduled Tribes Act，又稱暴力防治法，Prevention of Atrocities Act, 1989）。

 

二、推動平等就業就學方案（affirmative actions）一般也稱為保障制度（reservation policy）：

由政府立法保障少數族群就學以及擔任政府公職的機會，在高等教育與研究機構保障部份比例席次給少數族群。

 

三、提供發展機會：

政府制定各項措施以提供少數族群發展之機會，例如提供發展基金、或在各級政府預算內提撥一定比例之金額作為提升少數族群的福利之用。 各級政府內的特別預算提撥統稱為特別部份計畫（Special Component Plan），中央政府另設有特別中央援助（Special Central Assistance）計畫。

 

另一方面，印度聯邦政府設置了「少數族群事務部」（Ministry of Minority Affairs）以及「國家少數族群委員會」（National Commission for Minorities）來負責少數族群相關事務。少數族群事務部是負責執行這個計畫的中央政府單位，而國家少數族群委員會的主要功能則是負責調解族群間糾紛，監督政府少數族群政策的計畫執行，以及提出相關報告等。2005 年印度總理辛格（Manmohan Singh）代表政府宣佈「新十五點少數族群福利計畫」（New 15-Point Programme for the Welfare of Minorities），堪稱執政黨對少數族群的政策綱領。這個計畫的四大目標為：

 

1.      提升教育機會

2.      提升少數族群在經濟活動與就業上的平等機會，特別是透過執行中的計畫扶植其自我就業，或是在地方或中央政府中增加就業機會

3.      保障少數族群基礎發展計畫，以改善其生存環境

4.      防止或控制社群間衝突。

 

 

• 保障穆斯林地位政策的成效

在這些保障少數族群的計畫中，以就業平等就學方案的效果最為直接，但爭議也最大。依照憲法規定，印度政府將各級政府公職及高等教育機構的名額保留 22.5％給「表列種性」（Scheduled Castes, SC）與「表列部落」（Scheduled Tribes, ST）。

此一制度自 1950 年代實施以來堪稱順利，但在 1979 年人民黨（Janata Party）執政期間，總理 Morarji Desai 任命前 Bihar 邦首席部長 B.P. Mandel 組成一個委員會研究如何認定落後族群，並設計出一套能保障落後族群就學就業機會的方案。Mandel 委員會在次（1980）年所提出之報告（稱為 Mandel Commission Report）建議在原來政府保留 22.5％工作機會給表列種性與表列部落的基礎上，再增加「其他落後階級」一項，並將保障工作的比例增加 27％，使得所有政府職位的 49.5％必須保障給具有落後種性或部落身份者。

穆斯林被納入這一個項目內成為「其他落後階級」，不過和「表列種性」與「表列部落」不同的是：列入「其他落後階級」的族群名單可隨其經濟社會地位的上升或下降而調整。1990 年 8 月，當人民黨（Janata Dal）贏得選舉後，新任總理 V.P. Singh 宣布為了實踐選舉承諾，決定將 Mandel 委員會所建議的 49.5％政府職位保障制度付諸實施。 Singh 的決定引發高階種性更大規模的反彈，在印度北部甚至出現種性之間的暴力衝突，最後連 Singh 執政聯盟內的其他政黨也不願表態支持其決定。不過政府公職的 49.5％保障制還是在 1991 年國大黨重新執政後正式實施。

由於保障制度直接挑戰印度種性社會的基礎，因此自提出以來一直引起各種爭議，除了 1980 年與 1990 年兩度由高種性階級發起的大規模抗議之外（同時低階種性也發起活動支持保障制度），2005 年當印度政府決定將 49.5％保障制擴大到醫學院、管理學院等高等教育機構時（將半數入學名額保留給低種性學生），引發全國各大學學生的群起抗議。其實保障制度引發的衝突主要是高階種性與低階種性之間，但是印度政府在提出保障制度時，一併將保障穆斯林等宗教少數族群的制度與提升印度教徒低階種性的政策綁在一起，使得反對提升低階種姓地位的聲音很容易轉化為反對提升穆斯林地位的主張。

在所有關於穆斯林的政策中，印度政府在喀什米爾的作為是一個很特別的例外。目前印度所控制的喀什米爾地區稱為查謨－喀什米爾邦（Jammu and Kashmir），是全國 29 個邦中唯一以穆斯林為主的邦。但其實該地可依居民的宗教信仰分為三個區域：北部的喀什米爾山谷地區主要居民是穆斯林，南方的查謨地區主要是印度教徒，而東邊的拉達克（Ladakh）則多是信奉佛教的藏人。由於文化上的差異，使得北方的穆斯林傳統上較認同巴基斯坦，而南方的印度教徒則希望由印度統治。

中央政府為了懷柔穆斯林，特別在憲法第 370 條中賦予查謨－喀什米爾比其他邦更高的自治地位。但是近年來愈來愈多的喀什米爾居民認為在印巴兩國水火不容的情形下，獨立或許是更好的選擇。2007 年的一份民意調查顯示在北方喀什米爾山谷地區，將近九成的居民希望喀什米爾獨立，認同印度的只有百分之七。

自從 1989 年以來，主張獨立建國的團體如喀什米爾解放陣線（Kashmir Liberation Front）採取炸彈攻擊等暴力路線以宣揚其主張（印度政府一直認定這些團體是由巴基斯坦政府所支持的恐怖組織）；2008 年印度教徒與伊斯蘭教徒之間的衝突演變成大規模暴動，這都顯示印度對喀什米爾穆斯林的懷柔政策未能收到預期的效果。

近年來由於印度政府對於族群引發的衝突改採積極的回應策略，加上在歷經 2008-9 年一連串恐怖攻擊之後努力打擊境內的穆斯林恐怖組織，使得穆斯林和印度教徒之間發生衝突的機率已經減少許多，去（2013）年發生的Muzaffarnagar 族群衝突是比較少見的例子。但是穆斯林社會經濟地位低於其他族群的情況並沒有獲得明顯的改善，族群間的小小紛爭很容易引發大規模的暴力衝突。印度國會大選在即，由於執政的國大黨政績不佳，聲望低迷，在野 8 年的印度人民黨在 Modi 領導下頗有勝選的架勢，佔人口 13％的穆斯林是否將成為決定選舉結果的關鍵少數，相信很快就會分曉。

 

 

 

【延伸閱讀】【時事評論】Muslim Minorities in India：An Introduction 印度穆斯林現況（上）

---