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Rohingya Crisis 羅興亞議題:東協的分裂危機

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作者:Saadat Hassan / 巴基斯坦奎達伊茲蘭大學  政治與國際關係學博士學者         English Version

翻譯:林詠萱 / 中興大學外文系學士生

校訂:陳玥妏 / 中興大學國際政治研究所  碩士

在以佛教為主的緬甸,羅興亞人屬於穆斯林少數民族。在這個總人口數有五千一百萬的國家中,只有一百二十萬人口是羅興亞族,但在緬甸北部的若開邦(Rakhine state)羅興亞人卻比佛教徒還多。無國籍的羅興亞人已被聯合國認證為世界上最受迫害的少數族群。根據聯合國的估計,自 20178 25 日起,約有十四萬六千名羅興亞穆斯林逃離緬甸的鎮暴行動。

而從去年十月到現在,共有二十三萬三千名羅興亞人湧進孟加拉尋求庇護,他們散佈在孟加拉東南部,估計超過三萬名羅興亞人,已在現有的庫圖巴朗(Kutupalong)與納亞巴亞(Naypara)難民營避難,還有很多人還住在臨時的居所和當地村莊。五年過去,這個議題現今已惡化為人道主義危機,東南亞國協(ASEAN,東協)該是做出區域回應的時候了。

 

  • 1978 年開始,羅興亞難民問題長期存在

起初在 1978 年,羅興亞人開始逃離軍事鎮壓,之後在 19911992 年又湧出共五十萬人。目前,約有三萬兩千位登記難民住在位於考克斯巴札爾(Cox’s Bazar)的聯合國難民屬經營的難民營;然而,尚有五十萬左右未登記的難民住在營外,這些未登記的難民被視為失去基本人權。

 

(位於孟加拉南部的考克斯巴札爾。圖片來源

 

2016 年十月底前,聯合國難民署最高代表(United Nations High Commissioner for Refugees)紀錄渡船來馬來西亞的羅興亞人約有 55,000 名,其他 33,000 位還住在孟加拉的庫圖巴朗及納亞巴亞的難民營。孟加拉政府已接納一定數量的羅興亞人,但考慮有限的資源和自身的窮困狀態,很難獨立解決這個問題。

羅興亞難民一直是個長期存在的問題,但國際社會大部分都保持沉默,不願出面幫助解決。從一開始到現在已超過三十五年,羅興亞危機早該處理。這不單只是緬甸的議題,它也影響整個區域的安全及經濟趨勢,其他相對穩定的地區逐漸捲入這場危機。隨著羅興亞人越過邊界到他國尋求庇護,如孟加拉、泰國和馬來西亞等,也逐漸感受到危機的外溢效應,對羅興亞人的迫害不再只是緬甸的國內問題。

 

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  • 東協應採行區域合作

東南亞國協(ASEAN)於 1967 年由五個國家成立,分別是印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國。在 19631965 年間,印尼對包含新加坡在內的馬來亞聯合邦發動戰爭,最終由東協結束戰爭,並且由馬來西亞邀請緬甸加入東協。

馬來西亞在菲律賓政府與摩洛伊斯蘭解放陣線(Moro Islamic Liberation Front,MILF)的和平會談中扮演調停者,使雙方於 2014 年達成協議。另外,馬來西亞也試圖促進泰國南部馬來的穆斯林叛亂份子與泰國政府間的會談,但這並沒有在東盟的任何授權下進行。而緬甸於 1997 年成為東協的區域組織一員,並有助於改變成員國的政治行為。

現階段的東協的十個成員國中,有四個國家受這個危機直接影響,其分別為緬甸、泰國、馬來西亞及印尼。其中泰國和馬來西亞承擔巨責,不只因為容許非法走私,還利用來自緬甸及孟加拉的廉價移工;孟加拉作為一個南亞國家,並不是東協的一員,卻共同承擔這些逃難而來的羅興亞難民的命運和跨國責任,因為他們既是來自緬甸的難民,也是早年從孟加拉移民出去的人民。針對近期在中東、非洲及歐洲的宗教衝突,東協勢必預防佛教徒和穆斯林之間的衝突。為了區域和平,東協要克服一些對成員內部的阻擾,並發展區域行動計畫來處理解決在孟加拉灣的危機。

 

  • 東協的難民處理太過小心?

東協的難民管理一直很有爭議性,因為難民被視為是非傳統安全威脅,且許多國家欠缺有效的難民保護措施及機制,除了菲律賓、東帝汶和柬埔寨,其他的東協成員皆未簽署日內瓦難民公約及其協議。

 

(翁山蘇姬參與 2017 年東協高峰會。圖片來源

 

1997 年緬甸剛加入的東協,以共同民族和宗教認同、文化、經濟及移民互相連結,這代表著一個國家任何形式的人道主義危機和極端主義發展,都屬於區域性安全威脅。雖然東協憲章強調尊重主權和領土完整,以及不干涉成員國內部事務,但近期已開始著手處理區域人道主義議題、促進安全、預防衝突和預防性外交等。有些東協國家(如:印尼),開始打破不干預原則,對羅興亞議題做出評論,只有少數成員國願意支援緬甸。許多援助仍然相當零散且欠缺組織,且並非來自東協團體,而是其他個別國家。

東協應該考慮成立一個部長級的工作小組,來應對難民這個長期性影響整個東南亞地區的跨國議題。這個工作小組應包含孟加拉等主要國家的部長,以及穆斯林、佛教和基督教派的代表。而其他東協成員國的觀點也需要改變,因為成員國多將這個議題視為單一國家的安全問題,而非區域性問題,因「不干涉原則」為 1976 年東協憲章的指導原則,故成員國皆採取保守作法。

此外,對於是否將羅興亞議題以預防性外交觀點來處理,成員間的意見相左,且東協一直被指責處理此議題太過小心,而沒有了解到這個持續存在的衝突,可能會造成民族與宗教間的分裂與隔閡。在東協區域中,有 60 % 的人口是穆斯林,18% 為佛教徒,以及 17% 的基督徒,對羅興亞人持續的歧視,已引發那些提供庇護的伊斯蘭極端團體的同情訴求,這對印尼等以伊斯蘭教為主的國家帶來極大的風險。

為了避免難民危機惡化,東協成員勢必得用預防性外交推展,並促使緬甸政府停止在若開邦的政治暴力,並同時強調在地解決方案,例如合法且有結構性的改革,如此一來才有可能讓羅興亞人回歸家園。現在該是東協做出應對的時候了,透過改變運作方式,由成熟發展的民主國家成為負責的全球領導,例如新加坡和馬來西亞等在人類發展指數排行較高的國家,而馬來西亞也似乎深知這點。總結來說,如果東協並未扮演積極的角色去解決這場危機,且對羅興亞議題繼續持消極的態度,這場危機很有可能導致東協的分裂。

 

 


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