尼印邊境爭端:高層對話是唯一出路

文∣Uddhab Pyakurel 譯∣林洺宥

 今日大家熱烈討論尼泊爾與印度邊界問題,彷彿過去從來沒有討論過一樣。

印度對此事件的主流意見是雙方邊界問題可能不僅來自尼泊爾,也可能含有中國因素。這個說法主要是來自印度陸軍總司令那拉萬(Manoj Mukund Naravane)某次的發言[1],「那裏(譯按:指邊界)從未有過糾紛…以前從未有過問題…他們(尼泊爾)可能是因為某人的要求而開始此次的糾紛,而這個可能性很高。」這個世上最大民主國家的媒體乃至學術界沒有經過任何的批判與分析,一致接受了這個言論,也忽略了尼泊爾與印度是緊密的鄰居這層「特殊」關係。

事實上,尼印兩國確實有些特殊的規範使兩國關係顯得「特殊」。1950年《和平與友誼條約》(Peace and Friendship Treaty)第七章保障了雙方公民在半開放的邊境管理下,享有居住、財產、貿易、商業活動、遷徙之類的平等優惠待遇。長久以來,兩國也有軍方首長擔任彼此軍方名譽將領的傳統,這些都是尼印雙方關係較他國更特殊的證據。

尼泊爾邊境狀況

尼泊爾邊境是由幾個條約與協議所構成的。如1816年的《蘇高利條約》(Sugauli Treaty)。1860年代尼泊爾透過與東印度公司的諸項協議,取回了西尼泊爾平原的部分土地。1875年針對當(Dang,又稱Duduwa)的一塊土地重新談判,並重新劃定尼泊爾東、西和南部邊界。而北部邊界則是在1792年時尼泊爾、西藏與中國三方簽署的貝特拉瓦蒂條約(Betrawati treaty)中協議劃定。

但這些條約和協議,最終仍無法確定尼泊爾與鄰國之間的邊界。尼泊爾與中國耗時近170年才劃定北部邊界,卻無法與另一鄰國─印度─簽署類似的協議,這也是為什麼尼、印雙方在簽訂邊界協議前仍在聲索(address claims)與反聲索(counter claims)之間爭執不已。就當前的爭議而言,林皮亞杜拉(Limpiyadhura)地區在1816年的協議之後始終爭議不斷。1817年時的行政首長夏(Chautaria Bom Shah)宣稱該土地屬於尼泊爾轄下,而東印度公司的代理首長亞當(J. Adam)去信給駐加德滿都代表加德納(Edward Gardner)也表示同意該主張。

有趣的是,東印度公司在同時期也將一大片肥沃的土地歸還給尼泊爾,以換取尼泊爾支援鎮壓1857年時的印度兵叛亂(Sepoy Mutiny,又稱為第一次印度獨立戰爭)。當時的尼泊爾首相派出9,000名士兵支援英國。作為回報,英國歸還在1816年的條約中奪走的西部平原(Western Tarai)。同一時間,英國政府也在地圖上將與尼泊爾在卡利河(Kali River)的邊界點(border Point)從原先的庫提楊提(Kuti Yangti)遷移,改為起自林皮亞杜拉(Limpiyadhura)至位在里普列克(Lipukekh)的廷克河(Tinker River)(如上圖)。沒有任何資料解釋為何英國政府當時做出這種決策。

現在也有文件顯示,經修訂過的地圖中,從尼泊爾取走的土地如納比(Nabi)、 庫提(Kuti)、干賈(Gunji)並非完全處於英屬印度的控制。正因如此,1959年時,這些地區的居民還參與了尼泊爾國會選舉、1961年尼泊爾普查時這些地方也被羅列在其中。但這些地區近年來已逐漸淡出尼泊爾,這些地方還有多少人自視為尼泊爾人也不清楚。直到印度的總理尼赫魯因為廷克河東邊延伸至里普列克的土地卡拉帕尼(Kalapani)而致信給尼泊爾國王馬亨德拉(Mahendra),進一步導致尼泊爾內政部長比什沃(Bishwo Bandhu Thapa)被撤換。這次事件使尼泊爾意識到此地的重要性。但在幾年後,印度在林皮亞杜拉按照卡利神廟(Kali temple)仿造了一座寺廟,並更動廷克河邊界至東北邊一條叫做潘卡蓋得(Pankha Gad)的小河,自此邊界被定為卡拉帕尼以下。

雙邊論壇中的邊界爭議

儘管印度方面並未主動提出邊界的爭議,但尼泊爾非常積極。這個問題在1990年以前被視為非官方的議題,但在之後開始成為雙邊對話或者兩國論壇中的正式議程。例如古杰拉爾(IK Gujaral)在1997年訪問尼泊爾時,正式地提出此議題,之後在外交部長辛格(Jaswant Singh)1999年訪問加德滿都也同樣有過爭論。在此之間,印度大使拉詹(KV Rajan)在1998年6月8日收到了尼泊爾當時的柯伊拉臘(GP Koirala)政府的抗議信,原因是拉詹公開發表了聲明,反駁尼泊爾指控印度竊佔卡拉帕尼這塊土地,強調英屬印度和尼泊爾歷任政府皆承認印度對此擁有主權。而尼泊爾對於拉詹的發言公開地表達了不滿,甚至可能取消整個邊境談判的進程。有鑑於此,拉詹不得不發表另一篇聲明,表示他的言論「遭到了曲解」。

之後在諸如兩國的聯合聲明此類重要文件中也可見到這個議題的蹤跡。首先在2002年3月23日,尼泊爾總理德烏帕(Sher Bahadur Deuba)訪問印度之後,兩國所發表的《印度和尼泊爾聯合新聞聲明》(India-Nepal Joint Press Statement)中的第27點就有提到該問題。雙方總理在文件中指出以科學方式劃定邊界的重要性,也指示聯合技術邊界委員會(Joint Technical Level Boundary Committee)在2003年完成任務。該聯合聲明也表明在卡拉帕尼問題上「雙方存在歧見」。無獨有偶,印度外交部長穆克吉(Pranab Mukherjee)在2008年12月24日至26日至尼泊爾的官方訪問後所發表的聯合聲明第13點,也提到「雙方的部長皆認知到聯合技術邊界委員會已完成尼印98%的界線地圖,雙方同意採取必要步驟以盡早簽署同意這份地圖。他們也指示有關官員迅速解決邊界爭議。」

2014年8月莫迪訪問尼泊爾之後,兩國聯合聲明第12點指出:「雙方總理對早日並永久解決邊界問題表示期待。在解決之前,邊界問題的談判將交由1987年所建立、外交部長層級的雙邊機制「聯合委員會」(Joint Commission)來討論」。但在莫迪的訪問尼泊爾之前,這個聯合委員會其實已經委託兩方的外交部常務次長負責,包括卡拉帕尼以及蘇斯塔(Susta)地區在內,只要有需要皆可獲得來自邊境工作小組(Boundary Working Group,BWG)的諮詢意見。印度方面的期待是早日完成98%的邊界線地圖的草簽,尼泊爾則希望能一舉解決全部邊境問題。

上述這些文件都保存在印度外交部檔案庫裡,印度學界及知識分子可在陸軍總司令發言前,建議他閱讀這些資料。

中國是否支持尼泊爾引發這些爭議?

另一個需要討論的,是中國是否為尼泊爾在這些議題背後的黑手。幾次事件顯示如果印度和中國在重大議題上與尼泊爾交手,會先取得彼此的諒解,在卡拉帕尼和里普列克的案例正是如此。尼泊爾不僅非常清楚中印兩國在1954年4月29日的西藏協定(全名:中國西藏地方和印度之間的通商和交通協定)裡,提到開放里普列克是印度朝聖者進入西藏的六個邊界之一,2020年5月8日印度國防部長主持通車的新公路也正是2015年莫迪訪問中國時,兩國簽訂協議裡所提到的那條經過里普列克地區之新貿易道路。當時尼泊爾政府在得知此協議後,總理柯伊拉臘也立刻透過外交照會向北京與新德里表達抗議。

北京方面在2020年5月19日也針對尼印之間的卡拉帕尼邊界問題有所聲明,中國外交部發言人趙立堅在一場記者會中對於尼印邊境問題,建議雙方應該透過友好協商妥善解決問題,希望雙方「不採取任何可能導致局勢複雜化的單方面行動」。但這個聲明是模稜兩可的,因為它沒有明確點出任何事情的發展過程,包括印度開通公路、尼泊爾將林皮亞杜拉地區劃為尼泊爾領土都沒有提到。之所以會如此混亂,也是因為中印之間在2015年道路施工期間,進行了總理級的磋商。基於以上事實,中國所發表關於「避免單方面行動」的言論,莫非是在向尼泊爾傳達不要在地圖上採取「單方面行動」的訊息?

通往未來的道路

懸而未決的邊境問題使得尼印關係嚴重地複雜化。尼泊爾明白,除了靠談判解決邊境問題,別無他法。我們也對於「互相妥協」(give and take)的思維非常熟捻,這樣的思維在1960年代為解決與中國北部邊界的問題時被採用。但現在的問題,是印度官員在帶風向,使高層認為包括卡拉帕尼在內的邊境問題是尼泊爾對內所使用的政治工具,而非嚴重的雙邊問題。這些官員誤導新德里高層,使他們忽略領土議題上的小國症候群(small country syndrome)[2]。

現在是印度學習過去的錯誤,並透過高層政治對話解決問題的時候。與其責怪友好鄰國,盡快安排對談才是印度展現智慧的方法。也唯有如此尼泊爾才無法繼續在國內操作此一議題。

註 [1] :5月15日時,那拉萬將軍在一場由印度國防研究所(IDSA)舉辦的線上研討會演講結束後,被問到尼泊爾為何要對印度於里普列克(Lipulekh)修築道路表示抗議時,做出此事件與中國有關的回答。可參閱以下報導:https://www.tribuneindia.com/news/nation/nepal-protesting-at-someone-elses-behest-says-army-chief-85438

註 [2] :指大國的報導在小國當中都會被極端放大影響。解釋來源:https://www.encyclo.co.uk/meaning-of-Small_country_syndrome

作者:Uddhab Pyakurel尼泊爾加德滿都大學副教授

譯者:林洺宥中興大學國際政治所碩士

圖片來源:ttps://ekantipur.com/news/2020/05/25/159036576510317934.html