有別於中國的香港特質:香港南亞裔歷史與現況【下】

文∣吳文瀚(香港人,中興大學國際政治研究所碩士,現服務於柬埔寨台商企業)

中英兩國在1984年簽署《中英聯合聲明》,這份條約讓香港在回歸中國後實行一國兩制,維持及沿用港英時期的普通法(Common Law)及生活方式五十年不變。但最近在香港發生的一系列事件讓人不禁懷疑一國兩制是否提早結束。香港在1991年透過本地立法將《公民及政治權利國際公約》中適用於香港的條文撰寫成《香港人權法案條例》,其中的核心包括基本的生存權、選舉權、集會自由、言論自由、宗教自由、公平審訊等,這也是2009年在香港生效的《種族歧視條例》的依據。本文將介紹港英時期與回歸之後香港對少數族裔的政策,讓讀者對香港南亞族裔的情況有更深入的瞭解。

1888年竣工的纜車,方便居住在半山及山頂的歐洲人往返市區
(圖片來源 : THE HONG KONG HERITAGE PROJECT)

港英時期的種族政策

早期的港英政府採取「分而治之」政策,立法區分歐洲人與華人的居住區域,以避免華洋之間不必要的文化衝突及衛生條件為由,將華人和洋人隔離,實際上是帶有濃厚的種族歧視意味。在1904年通過的《山頂區保留條例》(Hill District Reservation Ordinance)規定港島的半山至山頂區域只允許洋人居住(註1),這項規定在二戰後,1946年廢除。

殖民政府的統治模式是「少數人統治多數人」。在殖民初期,港英政府基於對華人的不信任,治安主要由英人統籌,再引入效忠英國的「第三方團體」印巴籍士兵及警察,與華籍員警為基層執法者,互相制衡,在香港實行「鎮壓」及「放任」的管治模式。另一方面,英國人為籠絡華人仕紳,有限度吸納少部分的非英籍菁英,如歐亞混血兒何東、華人黃勝、何啟、周壽臣及伍廷芳等社會代表性人物進入以英人為主體的政治體制,作為官民之間的橋樑,此舉一方面紓解民怨,另一方面進一步強化英國在港的殖民合法性。這個情況到1950年代才陸續有計畫培育華人及吸納華人進入政治圈,招聘本地公務員,實行「精英政治」(Meritocracy),增加高級華籍公務員,給予華人在殖民地事務更大的話語權,建構對殖民地及宗主國的認同和歸屬感。

殖民地政府在1967年之前主要以「分而治之」為主調,以發展經濟為重點政策,透過「積極不干預」政策(Positive non-interventionism),務求將管治成本減至最低,降低從母國獲取資源的比例管理香港,並藉香港在遠東地區的地理優勢為英國提供龐大的經濟利益及政治影響力。當時立法局內的議員大多是代表各行各業的商業利益,並不涉足種族權益。在政治參與上,少數族裔缺乏話語權,港英政府的決策者以英人為首,以商業利益和社會穩定為前提,無意打破多年來種族關係穩定的局面,為政權帶來管治危機。

南亞少數族裔在此時期的社會參與情況較高。在就業領域中,南亞裔的職能主要集中在某幾個行業,例如軍警、公務員、管理人員、餐飲業、零售業、製造業、保全業等。南亞裔的就業網絡都是圍繞親戚、朋友、家人、同鄉等介紹下應徵特定行業工作。另外,香港在港英時期處於工業發展年代,藍領階層工作的教育和語言要求並非重要;另一方面,尤其南亞少數族裔在某幾個特定行業中有職業優勢,僱主首要考慮的是工作能力,所以語言並未在職場上為南亞裔與華裔帶來溝通障礙。在工業發展急速的年代,本地勞動力供不應求的情況下,來自南亞地區的外籍移工補充了勞動力缺口,當然政府寬鬆的移民和勞工政策為南亞裔提供了進入香港定居工作的便利,直接促使南亞裔人口增加。

1997-2009年香港特區政府時期(種族歧視條例實施前)

在回歸初期,受亞洲金融風暴及SARS影響經濟低迷,導致自港英年代一向重視營商,奉行自由放任(Laissez-faire)市場經濟的港府在商界利益考量下,擔心反種族歧視立法會帶來額外經商成本,便犧牲少數族裔權益,遲不立法(註2)。其次,當年政府進行的民調結果,反映了以華裔為主體的社會對少數族裔的權利並不重視,在「去種族化」的香港,少數族裔議題被長期忽視。

由於上述因素影響,港府否決為種族關係立法,轉用過渡性的公眾教育抑止歧視行為出現。其後,在國際公約組織、跨國及關注少數族裔權利NGO的強烈要求下,港府才不得不履行國際公約義務,制訂反種族歧視法。

南亞少數族裔集中聚居在香港數個地區,發展出獨有的香港少數族裔文化
(圖片來源 : Master Insight Media)

在同一時間,港府推出《消除種族歧視的僱傭實務守則》,鼓勵公部門和社會自主管理,推廣種族平等。在1997-2003期間,聯合國經濟社會文化權利委員會催敦促港府透過立法禁止歧視。最終政府在2003年重啟立法程序,於 2006年將草案提交立法會,《條例》2009年正式通過,立法歷時12年。

特府在回歸後,需處理殖民政府遺留的問題及社會環境限制,例如少數族裔國籍問題、殖民政府簽署的國際公約是否繼續有效、推行中國化政策等。國籍問題一直困擾著擁有香港永久居留權的南亞少數族裔。中、英兩國政府之間的制度化歧視,導致他們成為「半無國籍人士」。另外,港英政府與特府的族裔政策的不同之處,在於港英政府的決策者以英人為首,他們的主要考量是商業利益和社會穩定;而特府的決策者以華人為首,有別於港英年代,筆者推測中國化政策的推行是特府官員受到來自北京政府的政治壓力,務求加快中港融合,因此在融合的過程中,少數族裔的某些權利會受到「國族化」政策和制度的犧牲與剝削。此外,香港三大南亞少數族裔所面對的去留問題、教育、職業培訓、語言學習、身分認同和生活等問題繼續浮現,而南亞少數族裔佔總人口比例不高,致使不受重視,甚至被邊緣化。

回歸以來,香港社會延續港英時期種族主義及優越感,對南亞少數族裔的種族歧視、刻板印象未隨著主權更替而終結。

2009-2017年香港特區政府時期(種族歧視條例實施後)

2009年《種族歧視條例》得以實施,與關注少數族裔權益及人權的非政府組織有莫大關係,例如國際特赦組織(Amnesty International)及本地NGO。

《條例》落實執行陸續保障少數族裔權益,在這個從未發生種族衝突,政治和經濟相對穩定的亞洲國際都會城市,南亞裔定居自港英時代延續至回歸後的華人主政年代。

香港作為匯聚中西文化,容納各色人種的多元文化城市,政府身為資源重新分配者,應按照公平及平等原則進行善治(Good Governance),加強促進及宣傳種族平等的理念以及賦權少數族裔,解開歧視枷鎖。

《條例》通過之後政府針對少數族裔政策作出改變,包括:

(1)由政制及內地事務局發出的《促進種族平等行政指引》並在各個政府部門落實執行:在教育、就業、醫療、職業訓練、社區服務等方面範疇加強支援少數族裔使用公共服務;

(2)招募少數族裔加入公務員團隊:作為全港最大僱主,政府增聘少數族裔,透過調整現時部分公職的語文能力考核制度、增設少數族裔紀律部隊先導計畫提升中文能力。

隱性歧視仍然存在

儘管政府已經透過立法杜絕顯性歧視(言語、行為),但隱性歧視仍然存在(微歧視)。香港南亞裔在教育、職場、日常生活上面對到各式各樣的歧視行為,源於主流社會的誤解和負面既定印象所造成。另一個原因是南亞裔的能動性不足,人口只佔整個社會的少數,在目前沒有一個完全能夠代替少數族裔發聲而且在政治體制內的政黨,導致他們在政治上沒有主動話語權。此外,投訴機制的不完善(無法提供多語言傳譯支援),導致不平等情況無法逆轉,一直以來只能沈默接受,繼續被忽略和邊緣化。

筆者認為若要改善香港少數族裔受到不平等待遇的情況,首先要從教育著手:例如為少數族裔在主流學校設立保留名額增加入學機會、多元文化議題加入教材;其次,創造誘因,使僱主增聘少數族裔、增加中文及英語職業訓練,增加少數族裔往上流動的機會;最後,政府作為協調社會運作的角色,建議成立專門為少數族裔服務的官方機構,並聘請少數族裔作為政府與少數族裔之間的溝通橋樑,真正讓少數族裔能夠有管道爭取自己的權益。也唯有在政策上落實保障南亞裔的教育機會與發聲管道,才能讓香港成為真正自由且保障人權的社會。

註1:余震宇,上半山下中環: 一個城區的蛻變(香港:中華書局,2017),頁16。

註2:藍鴻震,〈香港負擔不了種族歧視條例〉,《新論壇》,(2019/1/7瀏覽),http://www.ncforum.org.hk/file/upload/file_605_uOI.pdf。


參考文章

有別於中國的香港特質:香港南亞裔歷史與現況【上】