中國援助對斯里蘭卡的影響 China’s Development Assistance in Sri Lanka

林洺宥/中興大學國際政治研究所

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(圖片來源:Wikipedia)

隨著中國在2013年提出「一帶一路」倡議之後,中國模式的對外援助在國際社會愈發受到注目。斯里蘭卡都市市容整齊,鄉村地區基礎設施皆頗完備,這對於一個剛結束內戰不到10年的國家來說,十分令人驚訝。在活力充沛的表象之下,國際援助功不可沒。斯國的援助主力是中國,但中國式的援助內容為何,如何對受援國進行援助,是本文探討的重點。

前言(1)

筆者曾在2017年夏季前往斯里蘭卡,發現主要都市高樓大廈林立,鄉村地區除了建築物較少外,基礎設施如交通幹道、電力、水力皆頗完備。斯里蘭卡自1983年起,打了長達25年的內戰,嚴重損害了國內環境與社會經濟,估計約有10萬人在戰亂中喪生。受內戰影響,首當其衝的就是經濟低迷。斯國的人均國內生產總值(Gross Domestic Product per capita, GDP per capita)世界排名從1983年的第124名降到2009年的140名(2),。但2017年再攀升至112名(3)。自內戰結束至今,平均每年GDP成長率為6.3%(4)。剛結束內戰不到10年的國家有此成績,國際援助功不可沒。特殊的是,斯國的援助主力並非來自西方已開發國家,而是仍屬發展中國家的中國。「中國模式」的援助究竟為何?以及它是如何對受援國進行援助,是本文探討的重點。

何謂中國模式援助?

在1982年間,中國政府進行一系列的機構改革。整併諸多單位成為「對外經濟貿易部」,援助工作歸屬於該部之轄下的對外援助司所管。另外,過去為執行援外政策而成立的「經濟合作辦公室」一律改制為國營企業,這些國營企業在現今中國援外政策中仍然扮演重要的角色,負責承攬中國援助計畫的工程項目。例如鐵道部的合作辦公室成為中國土木工程集團有限公司(5)、交通部的辦公室成為中國陸橋工程責任有限公司(6)。這樣的改革標誌著中國對外援助政策由為服務政治利益轉向為服務經濟利益,轉型的國營企業也在日後成為對外援助的主力,中國的對外援助開始與本國的服務與產品掛勾,此後經濟利益逐漸成為中國對外援助政策最重要的考量。

中國進出口銀行於1995年開始辦理中國援外優惠貸款項目,最直接的影響就是政策資金來源不再單單依賴中國政府的財政提供,並在往後為中國政府創造了一大筆新的對外援助資金。使用於對外援助的貸款通常為優惠貸款或者優惠出口買方信貸(7),申請者皆由借款國政府向中國政府提出申請,中國進出口銀行呈報給商務部,並由商務部進行審核通過並代表中國政府與受援國政府簽訂框架協議。之後,中國進出口銀行才會簽定具體的貸款協議。除非借款國還款能力強、風險小,貸款金額才會直接交與借款國政府,否則多是交由中方執行的企業或者相關合資企業。如此一來,能確保這些貸款能夠確實回收。貸款用途包括在中國購買設備、材料、技術、聘請中國的技術人員,通常也要求貸款融資的基礎設施合同必須授予中國承包商,其中至少50%的項目的採購是向中國企業採購(8)。優惠利率在初期為不超過5%,2001年改為最低不超過2%。通常中國還會要求貸款國給予貸款專案某些政策支持,例如減免輸入物資的進口關稅、降低所得稅等(9)。貸款寬限期為15至20年,中國政府明確表示優惠貸款與無息貸款不同,「不會免除這些貸款或者輕易重新安排還款期限」(10)

優惠貸款項目提供了中國對外援助政策的資金支持。在具體施行上,商務部開始鼓勵中國企業與受援國企業就受援計畫進行合作,使政府援外資金與企業資金相結合,擴大計畫規模。由於計畫效益與企業利益相互掛勾,更能利用企業的能力鞏固計畫成果,提高援助效益。對外援助成為中國企業走向國際市場的重要管道,學者更指出中國的對外援助政策「探索將對外援助與對外投資開發相結合…提供貸款用於受援國進行資源開發、以工程換資源等」(11)

由於國營企業在中國對外援助中所佔有的重要地位,如何將商業行為與援助行為拆分會是個很大的困難。但中國所發展出的這套將政府對外貿易與對外援助緊密結合的模式,已完全迥異於傳統模式,因此以傳統定義去檢視中國的對外援助,並希望能夠將國營企業的商業行為與援助政策一刀切是不切實際的,且會有以偏概全的可能。因此筆者認為,中國模式的援助,除了符合傳統定義的援助行為之外,尚須納入:1.以優惠出口買方信貸做為貸款來源的計畫;2.「優惠貸款」、「優惠出口買方信貸」、「贈款」、「技術援助」四類援助政策相關之商業投資行為。在將這些行為一併檢視,才是完整的中國援助模式。

中國對斯里蘭卡之援助

過去斯里蘭卡的最大援助者一直是日本,到2009年才被中國取代。在2011年,斯里蘭卡從中國獲得的援助總額更超過日本過去多年來的援助總合。根據國際和平研究組織《國際警訊》(International Alert)的報告指出,「在1971年至2012年期間,中國的發展援助總合為50.56億美元,其中94%是在過去八年提供的。中國的援助從2002年佔斯國外援總額的3%上升到2012年的32%,2011年更是達到38%的高峰」(12),而中國提供的貸款不全是優惠貸款,還有商業貸款及出口信貸的形式,高利率和嚴格的商業條件是很常見的,貸款利率從2%到6%不等(13)。貸款主要透過中國進出口銀行及中國國家開發銀行兩間國有銀行發放。中國進出口銀行主要為基礎設施援助提供資金,國家開發銀行的財政援助則用於其他的計畫項目。中國貸款的一些典型條件包括由中國公司負責承包,原則上必須有50%的款項用於採購中國的設備、材料、技術或服務(14)。因此會發現中國的援助計畫承建單位多為中國國營企業,例如:中國港灣工程公司、中國水利水電建設股份有限公司、中國寰球工程公司…等等。

中國援助還有項特點,若從計畫類型上觀察,可以發現它集中在交通基礎建設以及能源建設,少數在其它領域(如表4-1)。有別於傳統模式的援助者會涉及技術轉移、人力資源培訓…等等提高援助計畫附加價值以及該國發展能力之援助計畫,中國僅提供建設服務,並無人力培訓或者技術轉移相關援助。甚至於所謂的技術援助也僅是由商務部下的對外援助司提供翻修或者建造紀念性質的建築物。

表4-1:中國近十年(2007-2017)在斯里蘭卡援助計畫之類型

類型

數量

交通基礎建設 水利建設 能源 醫療照護 其它
件數 19 7 3 1 11
百分比 46% 17% 7% 0.02% 26%

(資料來源:作者整理自斯里蘭卡國外資源處)(15)

中國在斯里蘭卡援助了許多大型建設案,如漢班托塔港、南部高速公路拓建、庫魯內格勒(Kurunegala)供水和下水道計畫、普塔勒姆(Puttlam)煤電廠計畫…等等。與傳統模式的援助多點開花不同,中國援助的地點絕大多數都位在斯里蘭卡經濟重心的西部與南部地區,尤其是西部的可倫坡與南部的漢班托塔地區。可倫坡為斯里蘭卡首都,政經地位與意義不在話下,中國援助在當地建設了外環高速公路第三段、普塔勒姆煤電廠、周邊地區的供水系統。而漢班托塔地區一方面是前總統拉賈帕克薩之出生地,另一方面在2004年的海嘯之中,此地區受到嚴重的損害。因此自他自上任以來便一直亟欲振興家鄉。但一開始向印度借款遭到拒絕,因此轉向中國求助。中國允諾出借十億美元給斯國政府,但相關建設都必須使用中資企業(16),引進中資在當地興建球場、機場,並由中國政府援助建造漢班托塔港以及拓建南部高速公路使公路延伸至該地區。中國在可倫坡與漢班托塔兩地區皆有大型投資計劃,分別為可倫坡港口城以及位於漢班托塔港附近的工業園區。可倫坡港口城計畫由中國交通建設集團投資開發,於2014年9月開始興建,此港口城將規畫為金融特區,斯里蘭卡政府將之定位為「斯里蘭卡的香港」(17)。按照合約,中國在完成興建後將可擁有港口城三分之一的土地使用權長達99年。漢班托塔港附近的工業園區則是位於港口附近,中斯雙方2016年4月發表聯合聲明,為園區的開發提供政治基礎。中國計畫在此投資發展船舶服務、農產及水產品加工、汽車裝配…等等加工製造業。且中國港灣工程有限公司、重慶對外經貿有限公司、中遠海運集團、中國機械設備工程股份有限公司等國營企業已達成在產業園區投資的合作意向(18)。而在2017年斯國與中國就漢班托塔港的債務談判之中,中國不僅取得港口使用權,還有園區土地99年的使用權(19)

綜合來講,中國雖然向斯里蘭卡提供援助,但由於必須讓中國的企業(多是國營企業)承包,人力、設備乃至是原料也都要以一定的比例向中國採購。藉由這樣的模式,中國在援助計畫中的收益得以保障,還可進一步促使諸多中國企業走出去,擴大中國在全球經貿市場中的影響力。此外,中國的援助過程十分不透明。如「漢班托塔港發展計畫」的失敗就源自於斯國政府不公開評估報告,監督政府的力量(國會、媒體或者公民)對此案無法監督。且此案嚴重缺乏配套的發展措施,使得港口效益無法最大化。不透明的招標過程,使得受援國必須承擔比公開招標更高的建造成本,且工程品質並不一定符合成本。承包商有可能是毫無經驗的公司,此舉對於受援國無疑是種傷害。不透明的財務使得承包商可藉由職權方便進行貪瀆,比如「南部高速公路延伸計畫」中,中國廠商浮報材料價格、濫權購買車輛等等。不透明的財務管理也造成廠商或者政府可任意增加工程成本,如漢班托塔港為了總統個人因素而提早開放,導致增加為數不小的額外開銷。

中國的援助方式的確使斯里蘭卡快速得到想要、需要的建設,但很明顯的,也對斯里蘭卡造成傷害。

中國援助模式分析

從前文的描述,我們大概可以瞭解中國援助模式的運作方式。首先,中國的援助計畫以46%的比例嚴重偏向交通基礎建設。在「其它」類型中的計畫,也只是以各式中國產品之採購計畫、翻修高等法院綜合大樓以及不知詳細內容的經濟與技術合作。中國的援助計畫類型單一,且附加價值低,諸如商品採購或基礎設施建設,在完成計畫之後,不是沒有後續效益,就是該計畫創造的效益還不如斯國後須所需花費的養護費用。

第二,從援助者與受援者之互動關係來檢視。在中國模式的系統中,由於承包商都是中國的國營企業,因此回到援助者的金流會有三樣,還款的本金與利息以及國營企業的稅款,而中國國營企業的納稅與收入比是85%(20)。也就是說中國借貸出去的金額除了能收回本金加利息之外,還有相當於85%的本金額度能從國營企業處收回來,以此確立了在援助投資上的獲利。

最後,在提供斯里蘭卡援助中,中國以貸款為主要方式。在貸款利率方面,除了在漢班托達港興建計畫的第一次貸款中高達6%之外,其餘計畫的利率多為半年期的倫敦銀行同業拆款利率(21)或者固定利率2%,這方面與傳統援助者所提供的條件差不多。重點在於中國提供的貸款多為優惠貸款與優惠出口買方信貸混合打包。若是僅採用優惠貸款,受援國僅須償還本金與利息即可,貸款方不會規定此筆貸款之用途與使用方式;但優惠出口買方信貸則強制要求借款方必須採購中方物資或服務。因此從貸款方式可以看出中國模式的援助是如何確保中國方面經濟利益的回收。

雖然中國的援助沒有諸多的條件束縛,便捷的可得性使得中國能夠快速地成為斯里蘭卡的主要捐助者。隨著中斯雙方的關係越趨緊密,斯里蘭卡也迎來了一段高速發展期。無可否認的,中國的援助計畫的確為斯里蘭卡帶來諸多好處,比如普及電力系統、完善交通要道,以及伴隨著援助計畫而來的商業投資…等等。但中國的援助是否真的對受援國有所助益?在2017年漢班托塔港轉租中國99年之後,中國的援助所帶來的隱患是顯而易見的。

首先是關於中國援助帶來的債務與受援國的償債能力。一國的償債能力可由其對外貿易狀況中一窺一二。斯里蘭卡近十年來的貿易平衡每況愈下,換言之,斯里蘭卡的償債能力是不斷惡化的。而中國所提供的援助計劃往往擁有美好的未來藍圖,而且取得門檻十分低。只要受援國能與中國政府達成一定共識,即能順利通過援助計畫的申請。但在願景兌現成為切實的利益之前,受援國卻需要開始償還高額、高利率的債務,而如斯里蘭卡這樣還債能力薄弱的國家就會十分吃虧。

而在面對受援國無力償還債務的情況時,傳統模式的援助者會提供減免債務或者寬限還債期限的優待,但會以受援國必須進行相應的財政改革作為交換條件。這麼做,一方面可抒緩受援國的財政壓力,另一方面也使受援國的財政狀況較為健康。但中國的方式則是讓受援國提供中國所需的資源或利益的方式,來換取優惠。中國得到了想要的利益,受援國在享受援助計畫帶來的效益之前卻得先被債務綁架。即便計畫順利完成,帶來的利益是否能填補債務帶來的損失,令人質疑。

其次,斯里蘭卡的收入與區域發展不均問題十分嚴重。依據斯里蘭卡政策研究所之高級研究員Wimal Nanayakkara的研究顯示,斯里蘭卡家戶收入最高的前十個區域大多位在西部與南部地區,而最收入最少的前十名則多為北部與東部(22)。但中國挾其龐大的經濟實力向斯里蘭卡的政經中心提供諸多援助,而經濟較不發達、受到戰亂破壞的地區幾乎無援助存在。即便是援助類型與方式與中國相近的日本,其援助地點也分散在斯里蘭卡國內各地,並且向偏遠之農村提供扶貧計畫。像中國這樣大量且集中的援助加投資,勢必會造成斯里蘭卡境內區域發展不均、貧富差距擴大,一如中國自身國內的發展狀況。因此,綜合以上考量,本文認為雖然中國的援助能夠使斯里蘭卡在短期內獲得明顯的收益。但伴隨著時間的經過,對於一國之發展是有害的。而傳統援助模式雖然有諸多條件限制,但勝在多元與穩健,更有利於發展。

參考文獻

(1) 本文摘寫自:林洺宥,〈傳統援助與中國援助之比較─以斯里蘭卡為例〉(臺中:中興大學國際政治研究所,2019)。

(2) “GDP per capita(current US$),” World Bank Group, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?locations=LK

(3) 悅聞聞,〈2018年,中國人均GDP在印度、孟加拉等南亞國家中排名多少?〉,《每日頭條》,2018年3月14日。https://kknews.cc/zh-tw/world/yp4opvb.html

(4) “Sri Lanka Overview,” World Band Group, Octobor 11, 2017, http://www.worldbank.org/en/country/srilanka/overview

(5) 該公司於2003年合併至另一國營單位中國鐵道建築總公司。

(6) 該公司於2005年與中國港灣工程責任有限公司合併為中國交通建設集團有限公司。

(7) 優惠出口買方信貸中,貸款方為促進本國產品出口,貸款之附帶條件為借款方必須使用此筆貸款購買貸款方之產品。中國進出口銀行稱之為「雙優貸款」。

(8) Kristian Kjøllesdal, Anne Welle-Strand, “Foreign Aid Strategies: China Taking Over?,” Asian Social Science, Vol. 6, No. 10(2010): 3-13.

(9) 同註9,頁156。

(10) 同註9,頁157。

(11) Todd Moss, Gunilla Pettersson and Nicolas van de Walle, “An Aid-Institutions Paradox? A Review Essay on Aid Dependency and State Building in Sub-Saharan Africa,” Center for Global Development, January, 2006, https://poseidon01.ssrn.com/delivery.php?ID=085025117117093014098104029003085025052087072045017035073087026100021123067110111099054034100045112022004066111027095088064021076001007045064069124110100126071017076073117097003069087124102077087086119083067123123113122099109120027026110078099031&EXT=pdf(2018/08/21瀏覽)

(12) Dhanusha Amarasinghe, Johann Rebert, “Dynamics and Trends of Foreign Aid in Sri Lanka Exploring space for context-sensitive aid delivery Research summary,” Internaitonal Alert, August, 2013, p.12, https://www.international-alert.org/sites/default/files/SriLanka_AidEffectiveness_EN_2013_0.pdf(2018/11/06瀏覽)。

(13) Sudha Ramachandran, “China and Sri Lanka: In Choppy Waters,” China Brief, Vol.15, No.10(2015):11.

(14) Martyn Davies, “How China is influencing Africa’s Development,” OECD Development Centre, April, 2010, https://www.oecd.org/development/pgd/45068325.pdf(2018/11/07瀏覽)。

(15) 同註19。

(16) 陳牧民,〈中資誘惑的美麗島國:斯里蘭卡如何在中國陰影下求生存?〉,《關鍵評論》,2018年6月3日。https://www.thenewslens.com/article/96277(2018/12/29瀏覽)。

(17) 劉琴,〈港口城:斯里蘭卡”下一站香港”的夢想與現實〉,《中外對話》,2017年8月15日。https://www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/9985-Sri-Lanka-s-new-Hong-Kong-project-risky-for-all-sides(2018/11/30瀏覽)。

(18) 國家建築材料展貿中心,〈斯里蘭卡工業園區投資指南 注重建立完整產業鏈條〉,http://www.cbmeic.com/cnt_2279.html(2018/11/30瀏覽)。

(19) “Sri Lanka signs deal on Hambantota port with China,” BBC, https://www.bbc.com/news/world-asia-40761732(2018/11/30瀏覽)。

(20) 中國瞭望,〈中國民企繳稅 比國有企業少得多〉,2017年09月12日。http://news.creaders.net/china/2017/09/12/big5/1867073.html(2018/12/20http://news.creaders.net/china/2017/09/12/big5/1867073.html(2018/12/20瀏覽)。

(21) 倫敦同業拆放利率指位於倫敦的銀行同樣間,從事資金拆放的利率指標。其浮動由市場決定,主要目的在反映各大型金融機構的借貸成本。

(22) Wimal Nanayakkara, “A balancing act: Can Sri Lanka overcome regional income inequalities?,” DailyFT, December 28, 2018. http://www.ft.lk/opinion/A-balancing-act–Can–Sri-Lanka-overcome-regional-income-inequalities-/14-669644(2018/12/29瀏覽)。