【喀什米爾爭議面面觀系列四】喀什米爾爭議的歷史脈絡及發展

文 | 方天賜 ( 國立清華大學通識中心副教授、印度中心副主任 )

喀什米爾是多元種族匯集之地
圖片 來源:Wikimedia)

為什麼印度在制憲時,同意給予查謨-喀什米爾自治權力,又在運作72年之後遭到現任印度中央政府所廢除?真正的原因是否如印度總理莫迪所宣稱,自治帶來的特殊權力會助長家族政治、分離主義及恐怖主義?本文透過回顧過往發展,認為地方治理不彰、人權侵犯、社會發展落後等才是助長喀什米爾分離意識的基本原因,並呼籲印度政府與喀什米爾都必須直視問題根源,才有可能走出動亂的惡性循環。

印控喀什米爾的自治架構

對內方面,印度在1950年公布實施的憲法中,決定給予其統治下的查謨-喀什米爾不同於其它邦的特別權力。依憲法第370條「關於查謨-喀什米爾的暫時條款」(Temporary provisions with respect to the State of Jammu and Kashmir)規定,喀什米爾邦政府擁有國防、外交、通訊事務之外的自治權力。印度總統也在1954年頒布總統令,在印度憲法中增補了第35A條,同意由查謨-喀什米爾邦議會決定該邦的「永久居民」(permanent residents)身分條件,唯有永久居民才可以受雇於邦政府、購買不動產、定居、領取邦政府獎學金等。事實上,喀什米爾是印度境內惟一享有自治特殊權力的邦,並有自己的旗幟及憲法。

為什麼在印度制憲時,同意給予喀什米爾自治權力?主要的考量是因為喀什米爾是印度境內唯一穆斯林人口多於印度教徒的地方。如果喀什米爾能夠留在印度聯邦體制內,則可以彰顯印度作為世俗(secular)國家的形象,也可以藉此駁斥巴基斯坦所主張,穆斯林應該獨立建國的「兩民族理論」(Two-nation theory)。喀什米爾的邦制憲大會則在1956年通過邦憲法,表明喀什米爾是印度整體的一部分。印度中央也據此重申拒絕以公投方式來決定喀什米爾的歸屬。

但此項自治架構在運作72年之後,遭到現任印度中央政府所廢除。許多人批評,這是因為執政的印度人民黨(Bharatiya Janata Party)向來主張「印度教民族主義」(Hindu Nationalism),不願意讓穆斯林為主的喀什米爾享有特殊待遇。換言之,當年是因為世俗主義(secularism)的考量給予喀什米爾特殊權力,但目前執政的印度人民黨的意識形態是印度教民族主義凌駕於世俗主義之上,造成中央收回喀什米爾的自治權力。但莫迪總理在8月8日發表電視演說時辯護,認為憲法第370及35A條款,為喀什米爾帶來分離主義、恐怖主義、裙帶關係(nepotism)及大規模的腐敗。

若以裙帶關係而言,自1947年以來,喀什米爾政治大多掌握在阿布杜拉(Abdullah)家族領導的國民議會(National Conference)及穆夫提(Mufti)家族領導的人民民主黨(People’s Democratic Party)手中。阿布杜拉家族的謝赫(Sheikh Abdullah)、法魯克(Farooq Abdullah)、沙哈(Ghulam Mohammad Shah)、奧瑪(Omar Abdullah)等都擔任過喀什米爾邦長,家族成員「三世四公」,相當顯赫。穆夫提(Mufti)家族則有薩依德(Mufti Mohammad Sayeed)及女兒穆芙緹(Mehbooba Mufti)擔任喀什米爾邦長,與前述的阿布杜拉家族分庭抗禮。所以,家族政治便成喀什米爾內政發展為人所詬病的現象之一。內政部長沙哈(Amit Shah)也進而批評,憲法第370條讓三個政治家族(暗指尼赫魯-甘地家族、阿布杜拉家族、穆夫提家族)從中獲利。但平心而論,家族或裙帶政治並非是喀什米爾的特殊產物,印度其它地區即便沒有獲得自治權力,也都有政治家族。

除了家族政治之外,莫迪總理也批評喀什米爾自治助長了分離主義及恐怖主義。自1989年開始,喀什米爾的武裝分離運動開始興起。部分的分離組織採取恐怖活動,包括襲擊當地的軍警及綁架等,對印度社會安全造成很大的影響。而巴基斯坦也順勢介入,協助及扶植當地的分離運動,使得情勢更加惡化。今年2月,喀什米爾便發生印度中央後備警察部隊(Central Reserve Police Force)遭到恐怖攻擊事件,造成四十多位人員死亡。印度指責巴基斯坦庇護策畫此項恐攻的「穆罕默德軍」(Jaish-e-Mohammad, JeM),甚至出動空軍越過前述的印巴控制線攻擊匿藏的恐怖組織。

然而,如果從傷亡數字來看,喀什米爾地區恐怖攻擊事件的高峰出現在2001年,之後便逐漸減緩(參見下表)。換言之,如果要以打擊恐怖主義作為廢除喀什米爾自治的理由,合理的時間點應該是2001年前。這幾年雖然仍有恐怖攻擊事件,但總量上相對已減少許多。

喀什米爾治理的深層因素

分析家普遍認為,1989年武裝分離運動的爆發應歸咎於1987年的地方大選。在該次大選中,前述的國民議會與中央的國大黨(Congress Party)進行合作,在應選76席次中,合力贏得66席,由阿布杜拉家族第二代的法魯克(Farooq Abdullah)擔任邦長。但該次選舉充滿舞弊事件,甚至在選前便逮捕數百名反對派人士。批評者因而認為法魯克政府不具備代表性及合法性,許多異議人士也開始轉成支持武裝分離運動。1988年6月,成立於1977年的查謨-喀什米爾解放組織(Jammu and Kashmir Liberation Front)首度使用炸彈攻擊。不幸的是,武裝暴力事件在1989年後演變成為喀什米爾的常態。鑒於騷亂情勢升高,印度中央於1990年7月解散喀什米爾民選政府,實施所謂的總統治理(President’s Rule),由中央直接管理,直到1996年5月才恢復選舉。

 除了前述的兩大地方型政黨外,喀什米爾境內其實還有其它的團體。1993年3月9日,便有26個喀什米爾分離主義組織成立泛黨派自由大會(All Parties Hurriyat Conference, APHC),成為體制外的另一種聲音。這個團體常杯葛選舉,也被印方指控獲得巴基斯坦的援助。不過由於組成者眾,陣營內的意識形態不一,包括主張喀什米爾獨立及與加入巴基斯坦兩派,但都具有強烈的反印度色彩。2016年7月印度安全部隊擊斃22歲的分裂團體領導人瓦尼(Burhan Wani),有數千名支持者公開出席參加其喪禮,並引發示威者與軍警發生衝突。由此可見,分離主義者在喀什米爾當地仍有相當大同情與支持力量。

為了鎮壓武裝分離運動及維持當地治安,印度中央在喀什米爾部署大量的安全部隊,並實施嚴苛的《武裝部隊特別法》(Armed Forces 【Special Powers】 Act)。若就結果而論,印度境內的恐怖活動的數量確實有所減少。但人權團體指責,印度安全部隊的執法過當,且缺乏課責機制。聯合國人權事務高級專員公署辦公室(Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights)在2019年7月8日發布的報告中,便指責印度當局執法過度及違反人權的作為。該報告也引述「喀什米爾公民社會聯盟」的資料,指稱在2008到2018年之間,累計有1081位平民遭安全部隊過當執法而死亡。光在2018年度即有71起此類事件,但沒有任何調查或起訴。所以喀什米爾出現的弔詭現象是,雖然享有憲法賦予自治權力,但民眾的人權反而沒有獲得充分保障。印度中央在喀什米爾的部署及鎮壓,雖然是為了維護安全與秩序,但反而加深當地民眾的憤懣及分離意識。

若回顧上述這些發展,其實很難如印度中央所說,將喀什米爾分離運動及恐怖主義簡化成自治的產物。地方治理不彰、人權侵犯、社會發展落後等因素才是助長喀什米爾分離意識的基本原因。印度政府此次廢除喀什米爾自治權力,未必能夠解決上述問題。尤有甚者,印度中央採取專斷的措施,不但未尊重當地民眾的想法,還採取切斷通訊、軟禁政治人物、關閉學校等措施,反而埋下更多的衝突因子。印度中央與喀什米爾都需要正視這些問題的存在,才能走出動亂的惡性循環。


參考文章

【喀什米爾爭議面面觀系列一】爭議中的巴基斯坦與中國因素
【喀什米爾爭議面面觀系列二】受威脅的區域和平
【喀什米爾爭議面面觀系列三】喀什米爾爭議的歷史脈絡及發展