【喀什米爾爭議面面觀系列三】喀什米爾爭議的歷史脈絡及發展

文|方天賜(國立清華大學通識中心副教授、印度中心副主任

喀什米爾反對人士走上街頭舉牌抗議。(圖片:路透社 轉載於自由時報)

印度中央政府於2019年8月突然宣布廢除查謨—喀什米爾地區的自治權力,引起當地的反彈。宣稱擁有該地主權的巴基斯坦則召回駐印度大使作為抗議。在中國要求下,聯合國安理會也特別在8月16日召開閉門會議。一時之間,喀什米爾再度成為國際社會的焦點。本系列專輯的第三、四篇,邀請曾經派駐印度的前外交官方天賜教授,為讀者重新檢視喀什米爾問題的形成及脈絡。除了回顧喀什米爾爭議的起因外,並從國際角度與內部層次來探索喀什米爾爭議的發展,藉以釐清喀什米爾問題的背景及可能展望。

喀什米爾地區的合併與分裂

談到喀什米爾地區時,首先要釐清的是喀什米爾的地理位置及範圍。喀什米爾位於印度西北部,與巴基斯坦、中國、阿富汗等地接壤。但所謂的喀什米爾其實有狹義及廣義之分。狹義的喀什米爾通常是指喀什米爾谷地(Kashmir Valley),廣義的喀什米爾則指查謨-喀什米爾(Jammu and Kashmir),目前由印度、巴基斯坦及中國分別占領。

事實上,查謨與喀什米爾原本是不相關聯的地區。十九世紀時,英國東印度公司在印度擴展勢力,於1845-1846年與錫克帝國(Sikh Empire)發生第一次英錫戰爭。錫克帝國戰敗後因為無法償還賠款,只好將喀什米爾谷地割讓給英屬東印度公司。英方隨即於1846年簽訂《阿姆利則條約》(the Treaty of Amritsar),以750萬盧比的代價將喀什米爾谷地出售給查謨大公(Raja)古拉布•辛格(Gulab Singh)。古拉布原來便轄有查謨、拉達克等地,新獲得喀什米爾土地之後,其地位由大公(Raja)升格為大君(Maharaja),稱號也改為「查謨與喀什米爾大君」(Maharaja of Jammu and Kashmir)。

「查謨與喀什米爾」遂成為英屬印度下最大的王公國(princely states,一般或譯為「土邦」)之一。而廣義的大喀什米爾地區便是指原「查謨與喀什米爾」土邦的領土,包括查謨、喀什米爾谷地、拉達克、吉爾吉特(Gilgit)、巴爾蒂斯坦(Baltistan)、阿克賽欽(Aksai Chin)、喀拉崑崙走廊(Trans-Karakoram Tract)等地,目前由不同國家所管轄(參見下表)。這些地區的人口組成並不相同,查謨地區主要是多格拉人(Dogras),居民以信奉印度教為主。喀什米爾谷地則以喀什米爾人為主,居民多信奉伊斯蘭。拉達克居民則以佛教為主。吉爾吉特-巴爾蒂斯坦地區居民則以信奉伊斯蘭(什葉派)為主。

英屬印度在1947脫離英國殖民統治後獨立成為印度及巴基斯坦(含東巴基斯坦,即今日的孟加拉)。其所屬的565個土邦,包括喀什米爾在內,則可以自由選擇加入印度、巴基斯坦、或者獨立。就地理位置而言,喀什米爾與印度及巴基斯坦都有接壤,當時的喀什米爾大君為哈瑞•辛格(Hari Singh),本身是印度教徒,喀什米爾居民則多為穆斯林。因此無論喀什米爾最後要選擇加入印度或巴基斯坦,似乎都可以找到合理的說法。但哈瑞大君對於喀什米爾的歸屬猶疑未決,反而引發巴基斯坦民兵入侵,以及境內印度教徒與穆斯林族群衝突。無力平息危機的哈瑞大君乃在1947年10月26日簽署《加入書》(Instrument of Accession),同意加入印度。印度也隨即派兵進入喀什米爾,協助抵禦巴基斯坦,進而爆發第一次印巴戰爭,或稱第一次喀什米爾戰爭。

未竟全功的聯合國調停

喀什米爾戰爭爆發後,印度於1948年1月主動尋求聯合國介入。聯合國安理會遂於1948年1月20日通過第39號決議案,建立「聯合國印度與巴基斯坦委員會」(the United Nations Commission for India and Pakistan, UNCIP)調查喀什米爾衝突並給予安理會建議。印巴委員會在1948年8月13日提出三項步驟的決議,包括:(1)雙方停火;(2)雙方撤軍,但印度可保留維持地方秩序及法律所需的最低限度數量的軍隊。(3)喀什米爾的未來將由人民的意願(will of people)所決定。經過數度磋商,印巴同意接受此決議,兩國於1948年12月31日正式宣佈停火,並於1949年1月1日生效。

前述決議所稱的「人民的意願」並未指明要以何種方式來確認或測量。印巴委員會則在1949年1月5日再次通過決議,明確說明在完成停火及撤軍後,應舉行公民投票(plebiscite)。但印巴雙方後來都未履行撤軍的協議,更遑論讓當地居民進行公投。聯合國之後雖試圖遊說印巴履行承諾,但並未成功。印巴雙方不但錯失以和平方式解決喀什米爾的機會,甚至在1965年爆發第二次喀什米爾戰爭。

事實上,印度內部許多人在事後認為,當年將喀什米爾問題提交予聯合國調停並非明智之舉。因為就法理上而言,印度獲得喀什米爾大君的《加入書》後,便已擁有喀什米爾的主權,不須多此一舉,讓外力介入協調及改訴諸公民投票。

喀什米爾現狀的確立及維持

印巴於1971年爆發獨立以來的第三次戰爭,並於1972年簽署西姆拉協議(Simla Agreement)。該約第三條載明:「兩國決心通過雙邊談判的和平手段或雙方同意的其它和平手段解決他們的分歧」。在此條文的限制下,印巴之間的喀什米爾爭議將透過雙邊協商來解決,排除第三者的介入。印度之後便援引此項條文,拒絕讓喀什米爾問題「國際化」。西姆拉協議的另一個重要內容是有關喀什米爾控制線的安排。該協議同意將1971年12月17日的停火線轉變為印度和巴基斯坦之間的控制線(Line of Control),並同意「不論相互之間的差異和法律解釋如何,任何一方都不得單方面改變它」。

換言之,西姆拉條約基本上凍結了印巴的喀什米爾爭議,拒絕國際介入調停,也不得片面改變雙方控制線。雙方雖然仍宣稱擁有全部喀什米爾的主權,但實際上是各自控制部分的喀什米爾領土。巴基斯坦在其控制地區設立「自由查謨及喀什米爾」(Azad Jammu and Kashmir)與「吉爾吉特-巴爾蒂斯坦區」(Gilgit-Baltistan)兩個行政區,印度則在控制區內成立「查謨-喀什米爾」邦(state)。但在今年八月廢除喀什米爾自治地位後,印度國會旋即通過《查謨與喀什米爾重組法》(Jammu and Kashmir Reorganisation Bill),將拉達克地區另外獨立成中央直轄區。所以印度所控制的喀什米爾地區目前區分為查謨及喀什米爾邦與拉達克直轄區兩部分。

除了一般人所認知的印巴兩國之外,中國其實也涉及喀什米爾的領土爭議。印度方面認為,中國目前所控制的阿克賽欽原是拉達克的一部分,但中國在1956-57年在此築路並控制此區。印度在1962年與中國因邊界問題而發生戰爭,阿克賽欽便是中印邊界問題的主要爭議之一。

在1962年中印邊境戰爭後,形成中國與巴基斯坦都與印度交惡的態勢,進而促成中巴開始發展合作關係。雙方很快在1963年簽署《中巴邊界協定》(Sino-Pakistan Frontier Agreement)。在此條約中,巴基斯坦同意喀喇崑崙走廊歸屬於中國,但印度認為這個區域的沙克思干谷地(Shaksgam Valley)向來為喀什米爾的一部分,巴基斯坦無權擅自將其割讓予中國。有意思的是,中巴協議的第六條提到,雙方同意在巴基斯坦與印度之間的喀什米爾爭端獲得解決後,有關主權當局將重新與中國政府就條約所述的邊界重新進行談判。可見,該協定所處分的地區確實有部分領土涉及喀什米爾。也因此,中國其實是喀什米爾領土爭議的當事國之一。

除了上述的直接角色外,中國在喀什米爾問題上還有一個間接角色,即身為巴基斯坦的重要盟友。中國自冷戰以來逐漸與巴基斯坦發展出「全天候戰略合作夥伴關係」,成為巴基斯坦在國際社會最重要的支持者之一。中國在印巴的喀什米爾爭議上,也傾向支持巴基斯坦,對印度構成一定的壓力。舉例而言,印度自2016年起要求聯合國安理會將涉嫌印度恐攻事件的「穆罕默德軍」領導人馬蘇德(Masood Azhar)列為恐怖份子,便一直受到中國阻撓,直到2019年5月才獲得通過。中國援助巴基斯坦所興建的「中巴經濟走廊」(China-Pakistan Economic Corridor)則經過巴基斯坦控制的喀什米爾地區,遭印度抗議是侵犯主權。

換言之,從國際的角度來看,大喀什米爾的領土爭議其實不僅是印巴之間的雙邊議題,還包括中國在內。因此,許多人認為,若要就大喀什米爾地區的領土劃分達成最終解決,其實有非常大的困難度。事實上,中印自1980年代起便展開邊界問題談判,也包括阿克賽欽在內。有鑒於邊界問題難解,雙方在1993年及1996年先後簽署兩個邊界信心建立措施(CBMs),以維持所謂的「和平與安寧」。雖然屢有越界的糾紛,但目前中印邊界基本上也是維持現狀。

整個喀什米爾地區的領土爭議因此大致上呈現凍結狀態,透過1963年中巴邊境條約、1973年印巴西姆拉協議、1996年中印邊境信心建立措施協定等三個雙邊協定構成一個優先維持現狀的建制(regime)。相關各造的優先目標因而不是強行「收復失土」(Irredentism),而是穩定發展目前所控制的區域。


參考文章

【喀什米爾爭議面面觀系列一】爭議中的巴基斯坦與中國因素
【喀什米爾爭議面面觀系列二】受威脅的區域和平
【喀什米爾爭議面面觀系列四】喀什米爾爭議的歷史脈絡及發展