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印度「戰略自主性」下的印美關係觀察: 以 2012 年美國亞洲「再平衡」政策為例

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李思嫺 /國立雲林科技大學通識教育中心兼任助理教授

「戰略自主性」是印度外交政策最鮮明的特質,指決策不受外界壓力干擾,在不同的時 間區段裡採取不同的政策展現戰略上的自主。美國 2012 年提出亞洲「再平衡」政策之後,特別強調印度的特殊性,將其 列入「印度洋-太平洋」整體戰略規劃中,期望印度扮演「安全淨提供者」(net security provider), 長期支持與印度的戰略關係。印美的合作對印度的戰略自主立場會有何影響?



一、前言

「戰略自主性」是印度外交政策最鮮明的特質,站在響應「天然盟友論」的 立場,美國和印度同樣身為多元化的民主國家,許多共享價值理論上足以使兩國 合作關係更容易水到渠成;然而事實上卻是充滿鴻溝與顛簸的路程。美國退休外 交官 Dennis Kux 稱印度與美國是兩個「疏遠的民主國家」,前國務卿 Madeleine K. Albright 形容印美關係是「一種充滿誤解、誤判與不斷錯失良機的模式」。更早先 的 Henry Kissinger 則描述兩國在過去的摩擦與齲齬,使印美關係呈現「只能在夢 裡出現的美好想像」。

印度長期以來對美國根深蒂固的不信任感仍然阻礙雙方前嫌盡釋,直言之, 冷戰時期妨礙雙邊關係的外部因素已不復構成阻礙,但何以兩個民主國家走向合 作的路程卻仍是如此緩慢?缺乏互信基礎使印度始終抗拒融入美國所建構的戰 略規劃中,也是影響印美關係發展的深層因素之一。

 

二、「戰略自主性」:印美關係深化的主要障礙

回首印度自獨立後的外交歷史與實踐,長期堅守不與他國結盟之原則,似乎 難以由傳統權力平衡理論所預測的「制衡」或者「扈從」行為來加以剖析。印度 對於「戰略自主性」的堅持,也讓它的政策常呈現「制衡不足」(under-balancing)。 這種現象主要源於民族主義(nationalism)和殖民主義(colonialism)之間的相互 作用,產生以「戰略自主性」和「反殖民民族主義」為核心的政策支柱。殖民經 歷是一種民族集體創傷,混雜著被侮辱的記憶以及對壓迫的反感,反殖民主義的 認同在感受到「國家主權受到威脅」的催化之下,容易產生受到外國壓力的受害 心理,從而影響外交政策。

從印度立場而言,「戰略自主性」是指決策不受外界壓力干擾,在不同的時 間區段裡採取不同的政策展現戰略上的自主。外交政策在民族主義者眼中是一個 衝突的場域,印度的利益經常受其他大國(通常意味著美國)壓制,迫使印度遵 循其他大國的利益,由此導致視聯盟為顛覆印度利益的一種方式,認為聯盟或是 與大國的親密關係是一種制約,而不是分擔安全責任的方式,因此,印度傾向於 以個案的方式為基礎進行外交政策合作,而非長期配合某種固定的同盟關係。
學者 Guillem Monsonis 認為「戰略自主性」的概念是傳統不結盟姿態的現實主義「突變」(mutation),可謂印度在迫切需要與美國建立緊密戰略關係時,仍 保有外交和安全決策過程的獨立性與平衡關係,印度試圖在與美國的軍事安全合 作關係談判中持有自主權;同時,「戰略自主性」具有下列特點:(一)是印度外 交和安全政策的主旋律(sturdy leitmotif),也是一種必須捍衛的價值,任何政策 若是以喪失戰略自主為代價將是不可接受的;(二)反映印度政治菁英「自我發 現」的持續過程,在特定的政治領域,靈活運用操作戰略計算不受外界影響。從 此意義而言,印度偏好在戰略自主性原則下,創造有利於快速發展的外部環境, 印度尋找利益聯盟或夥伴關係取決於具體的環境,而非正式的聯盟規律關係。冷 戰時期的「不結盟運動」就是戰略自主性的展現,強調高於一切獨立的決策自主。

 

三、個案演示:印度對美國亞洲「再平衡」政策的回應

美國 2012 年提出亞洲「再平衡」政策之後,特別強調印度的特殊性,將其 列入「印度洋-太平洋」整體戰略規劃中,期望印度扮演「安全淨提供者」(net security provider), 長期支持與印度的戰略關係。同年7月美國國防部長Leon Panetta 訪問印度,強調印度在美國重返亞洲的重要性,與印度的國防合作是整個亞太戰 略的關鍵,呼籲印度要「向東參與」(engage East),以強化區域繁榮與安全。2014 年「四年期國防報告」指出,美國經濟和安全利益和南亞地區有著千絲萬縷的聯 繫,美國投資於與印度長期的戰略合作夥伴關係,支持其能力成為一個區域經濟 的穩定力量和印度洋更廣泛的安全提供者,看待印度是「再平衡」政策西太平洋 的基石,在美國亞太盟友關係中,可以抑制中國崛起,預期印度將同樣渴求與美 國的接觸和行動政策上的融合。

然而,印度針對扮演美國制衡中國的「關鍵角色」的回應幾乎是冷淡的。相 較於擁抱美國這種可以視為提供印度發展歷史契機與空前機會的言論,印度在簡 短的聲明中指出:「印度必須加強在亞太地區的多邊安全架構,並且在運作的過 程中不應讓任何有疑慮的國家感到不舒服。」 印度駐美國大使 Nirupama Rao 同樣指出:「談到印度自身歷史與亞太地區, 在印度看來,這是超越地緣政治和地緣經濟的概念,是一種地緣文明的典範,文 明的匯集使衝突沒有空間,印度以此做為未來的指引。論及『樞紐』(pivot)與 印度的角色,許多觀察者認為印美在亞太地區的交往是針對中國而來,印度不認 為這樣的臆測是有可信度的,亞洲的權力協商是要求有關國家之間的相互適應, 也是一種包容性的平衡,在其中美國也同時從事與中國、印度、日本和俄羅斯所 有地區大國的合作,以實現一個多極秩序,降低軍事對抗的風險。」上述談話可 視為是一種對「樞紐」角色含蓄的拒絕。

印度前國家安全顧問 Shiv Shankar Menon 支持對亞洲多元權力協商的想法, 並直接駁斥美國試圖在印度洋地區擔任平衡者的倡議,直言:「像印度這樣具備經世致用傳統的新興國家,無論多麼優雅的表達,也不讓自己繼續成為別人政策 的追隨者。 另一位印度高階退役軍官 Arun Sahgal 亦指出,印度不希望捲入任何非印度 自願選擇的衝突中,排斥以任何形式被連接到美國的圍堵政策中。印度應在「戰 略自主」的概念下追隨獨立的政策。印度最具影響力的外交政策智庫「國防研析 機構」(IDSA)亦表明:「很難顯著看出美國『再平衡』政策對印度的吸引力。 即便美國將支持印度崛起,然而,印度的戰略規劃仍將謹慎的擁抱美國,印度不 希望捲入美國旨在遏制中國的『再平衡』政策。」從上述發言來看,印度謹慎應 對任何與美國的全面戰略夥伴關係,主要避免成為小跟班(a junior role)的角色, 損毀「戰略自主性」,以及抽身於美中之間的衝突。

總而言之,美國決定拉攏印度是由平衡中國崛起的願望所驅使,然就印度立 場而言,並不允許自身被利用於美國的戰略野心中。印度徘徊在美國所提供的戰 略機會與基於戰略自主的考量之間,總是無法即時抓住美國所提供的戰略機會, 原因並非是因為印度缺乏任何戰略意識,而是由於戰略自主權和反殖民主義的制 約,使雙方戰略夥伴關係難以真正落實。

 

四、結論

「戰略自主性」可視為印度外交政策一貫的戰略思維與準則,遏止印度「戰 略自主性」認同的破碎是主要共識,直到今日仍佔據每一時期的政策核心。印度 傾向與合作夥伴進行較為彈性的軍事交流,優於結成具戰略性的正式聯盟關係, 使其能夠更好地實現自己的利益,顯現其對於剛性聯盟選擇長久以來的搖擺與猶 疑不定。回首印度外交實踐素有其連續性,無論是哪一政黨取得執政權,政策的 大致輪廓不太可能發生重大變化,政黨政治意識型態影響亦有限。「戰略自主性」 依然是印度外交的基本原則。因此在莫迪主政之下應也不至於有戲劇性的改變, 只是外交風格的差異。

最後,美國「再平衡」政策遏制中國目的不言自明,也是最淺顯易懂的解讀, 印度理性思考下,對於成為美國亞太政策的「樞紐」(pivot)角色應呈現相當正 面與積極的回應,然而,印度顯露模糊(ambiguous)的信號,既不公開支持亦 不嚴厲批評美國亞洲「再平衡」政策,主要因素就在於,「戰略自主性」驅動印 度領導人如履薄冰不願被歸類於美國的同盟關係,印度願意繼續與美國在確保印 度洋航行自由方面合作,但在軍事合作方面,不覺得有必要從合作夥伴向正式的 聯盟關係移動。

 

 

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