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SDGs and Microcredit 永續發展目標與微額貸款

UN_SDGs_sept2015
(圖片來源)

曾育慧 / 台灣大學健康政策與管理研究所博士

2015 年 9 月底,聯合國召開永續發展高峰會,揭示未來 15 年全球共同的發展願景,提出 17 項「永續發展目標」(Sustainable Development Goals),第一項是終結貧窮,具體內容有 5 條。其中第 4 條提到:「到 2030 年,使所有男性和女性,尤其是貧窮與弱勢族群享有平等的經濟資源權…包括微額貸款在內的金融服務。」根據 2013 年的統計,開發中國家的微額貸款人數將近 2 億,有半數集中在南亞的印度(7 千 1 百萬人)、孟加拉(2 千 4 百萬人)、巴基斯坦(1 千萬人)等地,微額貸款在南亞社會顯然是重要的一環。

 


 

2015 年 9 月底,聯合國召開永續發展高峰會,揭示未來 15 年全球共同的發展願景,提出 17 項「永續發展目標」(Sustainable Development Goals),第一項是終結貧窮,具體內容有 5 條。其中第 4 條提到:「到 2030 年,使所有男性和女性,尤其是貧窮與弱勢族群享有平等的經濟資源權…包括微額貸款在內的金融服務。」根據 2013 年的統計,開發中國家的微額貸款人數將近 2 億,有半數集中在南亞的印度(7 千 1 百萬人)、孟加拉(2 千 4 百萬人)、巴基斯坦(1 千萬人)等地,微額貸款在南亞社會顯然是重要的一環。

與其它 4 條通則性的內容相比(1. 消除每日生活費低於 1.25 美元的極端貧窮;2. 各國貧窮線下的人口減半;3. 建立社會福利體系;5. 提升窮人的自然社經災難復原力),第 4 條選中微額貸款做為介入的工具,令人感到好奇。本文暫不討論微貸的除貧效果,而著重在描述微額貸款在孟加拉興起的政經背景,它搭配八○年代的新自由主義思潮席捲南亞,在 2000 年以後得到聯合國背書,最後終於擠進後 2015 年的發展優先名單當中。

微額貸款(microfinance 或 microcredit,以下簡稱微貸)顧名思義指的是金額很小的貸款。除了額度小,以窮人為服務對象這二大特色之外,還有免抵押,由借款人自組的成員間負連帶責任、女性客戶佔多數、在鄉村發放、借款用在生產性活動,以及貸款利息高,從年利率 12%到 40%不等。更驚人的是,九成五以上的客戶都能連本帶利償還,而且會接著申請金額高於前次的貸款。在一九八○年代由孟加拉的尤努斯(M. Yunus)和他創辦的葛拉敏銀行(Grameen Bank)確立下來的微貸模式,使得提供微貸的非政府組織得以迅速累積財富,吸引大批非政府組織紛紛轉型成微貸機構並順利地擴張規模。

八○年代是新自由主義全球化興盛的時代。主張政府功能限縮,去管制,減少公共支出、以私有化和自由放任的市場來主導社經發展的思潮自然也傳到孟加拉。1981 年政變上台的親美軍事將領 Ershad 接收以美國為首的新自由主義,另一方面他也需要拉攏並扶植更多有利於政權穩定的草根組織,所以立法成立葛拉敏銀行,也鼓勵眾多非政府組織投入鄉村微貸,營造親民愛民的形象。微貸本身相當合乎新自由主義的價值觀,政府不需要挹注公共預算做計畫經濟或推動社會福利方案,只要交給非政府組織,透過貸款即可把窮人納入市場,靠個人的聰明才智和努力,自己解決自己的經濟問題,不必政府介入。

九○年代,西方的發展援助機構延續新自由主義的精神,在援助窮國時經常跳過被認為貪腐且效率不彰的公部門,直接跟非政府組織合作,認為非政府組織才是具有彈性、效率高、能直接服務底層民眾且有助於民主化的合作夥伴。這即是學者 Robinson 所謂的 New Policy Agenda。接受大量外援的孟加拉在 1990 年由政府成立微貸大盤商 PKSF,把來自國內外的捐款提供給中小盤微貸非政府組織再借款給更多窮人。此後廿年間,自 PKSF 取得資本的夥伴非政府組織從 20 家增加到 268 家。目前孟加拉規模最大的微貸非政府組織 ASA 從八○年代起執行的健康、營養與教育計畫,卻在 1991 年悉數中止,改以「全力打擊貧窮」為名專營微貸,反映出非政府組織走向微貸化、單一化的普遍現象。在此同時,尤努斯成立的葛拉敏信託開始外展,與世界銀行、美國國際開發署、洛克斐勒基金會、福特基金會等大型組織合作並接受捐款;他的國際友人更在華府設立美國葛拉敏基金會以及跨國組織 Consultative Group to Assist the Poorest (CGAP),這些力量一直在國際上運作,為微貸發聲以提高其影響力。

聯合國在 2001 年訂定的千禧年發展目標(Millennium Development Goals)第一項也是消除極端貧窮,具體內容是 2015 年前達到極貧人口減半、完全就業,以及饑餓人口減半。千禧年發展目標早在數年前就已經大致成形,當時微貸的國際遊說大軍才在聚集當中,雖然趕不上 2001 年,但隨即展現豐碩的成果。他們首先說服聯合國將 2005 年訂為國際微貸年,在全球廣為宣傳;隔年諾貝爾和平獎頒給尤努斯與葛拉敏銀行,將微貸運動推向巔峰,許多國家的國營銀行以及傳統的商業銀行如花旗、匯豐、荷蘭銀行等也紛紛設立微貸部門。有關後 2015 發展議程的討論,微貸倡議者當然更不會錯過。聯合國自 2010 年起即系統性地廣邀全球不同屬性的機構與個人參與,這段期間是各項社會議題大鳴大放、激烈競逐的戰國時代,微貸運動者積極在場內外運作,最後終於納入第一項發展目標內,高居名單的前四名。至於反對聲音,以年事過高逼迫尤努斯放棄葛拉敏銀行執行長一職的孟加拉總理慘遭微貸的堅定盟友,時任美國國務卿的希拉蕊.柯林頓公開「修理」,以行動力挺尤努斯。

微貸機構目前的經營幾可達到財務獨立。孟加拉銀行2013年的報告當中,指出微貸機構的資本有三成來自盈餘、三成來自客戶存款、一成五來自商業銀行,而向大盤的 PKSF 的借款減少到 12%,國際捐款更萎縮到只剩下 2%。這份資料告訴我們,微貸機構現在無需像過去依賴捐款,財務經常窘困的非政府組織,單靠借貸和成熟的金融市場操作就能做到財務自主,將窮人市場徹底的自由化,也馴化了抗拒新自由主義的潛在反對勢力,可說是新自由主義的大勝利。從廣大的窮人市場、遍布各地的微貸組織,到贊成「提供釣竿,不給魚吃」的援助機構和西方政要,微貸的滲透性強,複製性高,門檻低、高獲利,更重要的是它高舉除貧大旗,百分之百的政治正確,表面上似乎沒有人是輸家,誰能不支持?

弔詭的是,長期與微貸機構打交道的孟加拉 PKSF 執行長不只一次公開提到微貸的除貧效果微乎其微,這個部份各國都在研究當中,目前確實還在辯論,因此微貸可近性是如何與改善貧窮發生關聯,我們並不清楚。雖然預期聯合國將定期追蹤與評估目標進展,但關於經濟資源平等權該如何測量,我們只能等待接下來進入執行階段以及看到進度報告之後,才能做進一步的評論。

 

 

【參考資料】

[1]:Robinson, Mark. “Governance, democracy and conditionality: NGOs and the new policy agenda." Governance, democracy and conditionality: What role for NGOs (1993): 35-52.

[2]:Clinton backs Bangladesh microfinance pioneer, 26 November 2015, Al Arabiya News.

[3]:MRA-MIS Databased, 2013.

[4]:Henry, Oghoator Igiebor. “Reviving the Debate on Micro Finance as a Poverty Reduction and Development Policy Instrument: Edo State Micro Credit Scheme Revisited." Developing Country Studies 5.8 (2015): 37-45.

 

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