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India’s Look-East Policy 印度的東望政策,以越南為例

莊峻承/中興大學國際政治研究所

東望政策是印度1991年起在外交上建立和加深與東部鄰國經濟一體化與密切關係的嘗試。本文以印度和越南為例,說明印度與東南亞國家在經貿、外交、軍事領域的往來與合作的誘因、過程與挑戰。


印度「東望政策」下與東南亞的交往:以越南為例

壹、東望政策的背景

印度自獨立到冷戰結束前,其中立偏蘇的對外政策一直是印度外交的指導方針。到了冷戰末期,由於蘇聯領導人戈巴契夫(Gorbachev)上台後決定推動改革政策並與中國關係正常化,這使得蘇聯與印度的關係開始惡化。蘇聯解體後所形成的單極體系中,由於昔日的印俄特殊結盟關係已不復存在,從而讓冷戰期間印度長期秉持的「不結盟」政策(Non-Alignment)失去正當性,印度在當時暫時成為一個受孤立的國家。而俄羅斯希望向西方靠攏的政策則進一步疏遠俄印之間的聯繫,直到北約組織(NATO)不斷東擴為俄國帶來戰略刺激之後,俄羅斯才決定重拾與印度間的關係。

鑒於蘇聯解體的因素,印度1991年開始的「東望政策」(Look-East Policy)是印度世界觀戰略的一個轉移。它是在印度拉奧(Pamulaparthi Venkata Narasimha Rao)內閣時期發展和執行的,並且在之後的瓦傑帕伊(Atal Bihari Vajpayee)內閣和辛格(Manmohan Singh)內閣內嚴格執行。為維護印度的東望政策的思想,印度認為應該加強與亞洲夥伴合作,印度的經濟利益來自與東亞更緊密的融合。東望政策是印度在外交上建立和加深與東部鄰國經濟一體化與密切關係的嘗試;與東南亞國協(ASEAN)的合作也是東協區域國家對於對印度在區域戰略和經濟利益重要性的認識的一部分。

貳、東望政策的進程

儘管由於地緣鄰接性,印度與東南亞地區間的互動聯繫,例如文明與宗教信仰方面由來已久,即便在進入殖民時期後依舊如此。直到在冷戰時期,因為美蘇的介入與印度的利益考量下才有所變化。雖然尼赫魯一度希望印度在亞洲地區擔任領導者的角色,並曾於1947年召開過「亞洲關係會議」,但因後來在1950年代後轉而採取所謂「不結盟」政策之故,由此也拉開它與向美國進行戰略靠攏的東南亞國家之間的距離。

但在國際環境的轉變下,印度對外政策產生變化。特別是拉奧在1991年出任總理並正式提出了「東望」政策,接著於1994年與越南簽訂雙邊軍事合作協議以揭開序幕後,更逐漸加強與其他東南亞及東亞國家之間的軍事和經濟合作關係。

参、印度與越南的關係

二戰以後,印度和越南便建立了良好的政治關係。1954年印度在河內設立了駐越領事館、1956年越南在新德里設立了駐印領事館、1972年兩國正式建交、1991年印度實施東望政策以來,兩國關係進一步密切,並在2007年建立了「戰略夥伴關係」。印度和越南的雙邊關係體現在幾個面向上:

一、高層互訪:自2003年越共總書記農德孟(Nong Duc Manh)訪印期間簽署了《邁向21 世紀越南與印度全面合作框架的聯合聲明》起,到 2011年越南國家主席張晉創(Truong Tan Sang)率領高級代表團訪印,印越兩國高層的頻繁互訪,不斷地推進兩國在政治、安全、經濟、文教科技等領域的合作。

2011年越南總理張晉創訪問印度

2011年越南總理張晉創訪問印度

二、軍事合作:90年代以來,印越兩國不斷加強國防、軍事合作。其表現主要在(一) 建立安全合作機制、(二)簽署協議,確定重點安全合作領域,包括正式與    非傳統安全領域,比如在販毒、自然災害、氣候變化、能源安全、愛滋病、禽流感及其他流行性疾病等、恐怖主義活動等、(三)軍事交流頻繁、(四)增強雙邊軍事貿易,。越南不斷增加從印度的軍購,增強海陸空軍事力量。

三、經濟來往:包括雙邊貿易、投資,以及印度對越南的優惠貸款和官方援助,支持越南的經濟發展和基礎設施建設。

四、科技合作:印度的科技發展較快,在一些領域處於地區甚至是世界的領先地位。越南將印度看作科技合作的重要夥伴,不斷加強該領域的合作。

五、民間社會交往不斷增加:如文化藝術、企業和跨國公司的聯繫與合作積極、留學生人數逐年增加、推動居民互訪旅遊。

肆、印越加強合作的動因

一、各自戰略需要:印度和越南兩國均謀求區域中的主導地位。印度謀求南亞的主導地位,越南則尋求印支半島的領頭羊角色。此外,印度與越南在海洋戰略上各有考量,不斷加強海軍建設,並相互支持以實現各自的海洋戰略和地區戰略目的。

二、抗衡中國:印度智庫南亞分析集團的卡皮拉( Subhash Kapila)稱:「越南與印度和中國都有漫長的陸地邊界線,中國曾經對兩國發起過軍事行動,而且現在與兩國都有邊界爭議」。因此,抑制中國對越南和印度均有戰略意義。由於越南處在與中國接壤的重要地緣戰略位置上,是未來牽制中國霸權崛起的關鍵,印度與越南發展戰略關係能夠提供印度一個向中國施壓的良機,約束中國尋求霸權的野心。越南允許印度使用芽莊港(Nha Trang),並有意提供印度使用金蘭灣(Cam Ranh Bay)即是一例。

三、經濟需求:印越兩國從軍事、經濟、科技等方面的互補性出發,積極加強雙邊合作。越南有意加強和印度在軍事、科技方面的合作,欲借印度的力量,增強其軍事、科技能力,實現越南軍事和科技發展的戰略實施。而越南周邊海洋儲量豐富的油氣,以及市場潛力也成為印度加強與越南合作的重要吸引力。

伍、印越合作可能面臨的挑戰

然而,制衡中國的戰略背景下,印越合作看似目標一致,但實際上各有不同的目的。越南制衡中國的目的較印度強烈,因為其與中國在南海議題上正處在對峙的時刻;而印度把中國看作是競爭對手的同時,更注重謀劃自己在東南亞的戰略佈局。如今印越關係發展面臨的挑戰大致有以下幾點:

一、印越產業結構相似:印度和越南都是勞力密集的國家,吸引外資的誘因即在於勞資低廉,因此在此方面有競爭的情況,包括稻米、腰果、胡椒、茶葉和咖啡,在生產與銷售上競爭十分激烈。此外,越南對印度的貿易赤字接近十億美元,這說明兩國的貿易是不平衡的。

二、中越的經貿關係更緊密:中國和越南的地理臨近性使得雙邊的經貿交流相當活絡。自從中國開始和平解決與越南的邊境問題之後,中國對越的投資量開始急遽上升,前者意圖將後者打造成中國南部的生產要地,並且已經投入大量的資金在工業生產上。中國亦積極追求中越之間的友好關係。

三、印越在南海資源的合作顛簸:中國南海在許多國家一直是一個有爭議的問題,包括中國和越南。但中國與越南在海南島附近的海灣劃界上已開始進行談判,中國也提出共同發展南海的措施。如果談判成功,印度可能會失去其未來與越南能源合作的優勢。

四、印度對越南缺乏投資意願:印度對越南一直缺乏投資興趣,此情況也影響到印度與越南未來的關係。從德里到河內之間沒有直接航行的商務航班,表明越南並不在印度的投資地圖裡。

五、中印越三國複雜的關係

越南發展與中國、印度關係的政策長期是遊走於兩個大國之間。作為小國家來說,越南需要在國際上不斷調整與大國的關係,所以它不可能對一個大國保持長期不變的政策。但「中國威脅論」使得越南在內的東南亞國家與中國交往的同時亦保持警惕和懷疑。無論從哪方面來看,中、 印、越之間的關係和利益都是相互牽連的,越南與印度關係的發展總體上很難從根本動搖各自與中國的關係。

陸、結論

印度因為需要加強與越南的戰略合作,以確保在東南亞地區有長期地緣政治和戰略意義的盟友,所以積極和越南交往;越南也經由南海議題,讓印度考量到越南地緣政治和能源的重要性。中國海南島的軍事基地對印度和越南來說是個重大的戰略挑戰,因為它在中國最南端提供核潛艇一個持續補給的地方。因此,印度和越南加強戰略合作成為一種必然。2007年雙方簽屬《越南與印度正式建立戰略夥伴關係的聯合聲明》即是一個重要的指標,兩國的合作邁向歷史的新頁,並且替兩造在未來的合作關係上奠定基礎。

在經濟領域上,印度和越南在產業結構方面的重疊性高卻是無庸置疑的,如何改善雙邊貿易衝突,並提升印度對越投資的信心,將是兩造夥伴關係能否更趨緊密的關鍵因素。因此,開始有學者認為除了傳統和初級產品從越南進口,印度也應該考慮給予越南工藝品及加工製品關稅減免。印度還必須適應與越南簽署的敏感性產品,如2009年雙方簽署的貿易協議,其中包含一些「敏感名單」的越南產品和損害公司利益「負面清單」。印越已經展開其他領域的經濟合作如造船業、能源(尤其是南海油井)、核能技術等,已達到一定的成果,未來更多的合作交往值得期待。民間交流像是簽證、直航、基礎建設和教育也已經開始洽談,其他領域如投資、金融、信貸及援助亦應給予應有的重視。

越南現在傾向採取與印度發展更友好的夥伴關係,所以印度應該要更積極的回應。時有論述認為小國通常對印度沒有太大的戰略價值。然而,為了未來的戰略考量,印度正盡力與中小型國家交流,特別是在東南亞地區。印度學界也建議應加深與中立的小型國家如越南的交往,從而能在該地區有更全面的戰略佈局。

越南總理致新德里甘地紀念館致敬

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