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【特稿】India-Pakistan Relations 南亞的安全困境:印巴關係的過去與未來

陳牧民/中興大學國際政治所副教授

5月26日,當南亞各國領袖群聚在新德里,參加印度新任總理莫迪宣誓就職典禮時,最受矚目的莫過於巴基斯坦總理夏立夫。半個多世紀以來,印度與巴基斯坦的關係一直是南亞最關鍵也最難解的問題。為了爭奪喀什米爾地區主權,兩國曾在1948年、1965年、1971年三度開戰。1999年,雙方又在喀吉爾(Kargil)地區爆發軍事衝突。近年來印度所遭遇的兩起恐怖攻擊事件都與巴基斯坦有關。去年巴基斯坦國會改選,代表穆斯林聯盟參選的夏立夫順利當選總理;如今莫迪所領導的印度人民黨也擊敗國大黨,成立新政府。兩位同時具有十足民意基礎的國家領導人能否拋開宿怨,建立新的合作關係?本文對印巴關係之發展進行回顧,說明印巴安全困境的癥結,最後再討論兩國和解的機會。


南亞的安全困境:印巴關係的過去與未來

Security Dilemma in South Asia: India-Pakistan Relations

Modi & Sharif

 

前言

5月26日,當南亞各國領袖群聚在新德里,參加印度新任總理莫迪Narendra Modi(左圖著茶色外套者)宣誓就職典禮時,最受矚目的莫過於巴基斯坦總理夏立夫Nawaz Sharif(左圖著藍外套者)。過去半個多世紀以來,印度與巴基斯坦的關係一直是南亞最關鍵、也最難解決的問題。為了爭奪喀什米爾地區主權,兩國曾在1948年、1965年、1971年三度開戰。1999年夏天,雙方又在喀吉爾(Kargil)地區爆發一次軍事衝突,幸好雙方領導人克制而未使衝突進一步惡化。不過近年來印度所遭遇的兩場恐怖攻擊事件(2001年印度國會遇襲事件與2008年孟買連環恐怖攻擊)都與巴基斯坦有關。去年巴基斯坦國會改選,代表穆斯林聯盟參選的夏立夫順利當選總理;如今莫迪所領導的印度人民黨也擊敗執政十年的國大黨,成立新政府。兩位同時具有十足民意基礎的國家領導人是否真能拋開宿怨,建立新的合作關係?以下將對印巴關係之發展進行回顧,說明印巴安全困境的癥結,最後再討論兩國和解的機會。

歷史仇恨與喀什米爾主權歸屬

(上圖為當年簽下分治協議的書桌)

(上圖為當年簽下分治協議的書桌)

印巴衝突始於1947年的分治計劃(Partition)。二次世界大戰結束時,英國元氣大傷,已經無力再像過去一樣統治印度,不得不放手讓其獨立。不過英國在撤出的同時,也嘗試為未來的印度政治體制作出合理的安排。從1945年6月開始,英國就邀集了國大黨領袖甘地、尼赫魯,以及穆斯林領袖真納(Muhammad Ali Jinnah)等人密集協商。這一連串協商的目的是希望印度教徒與穆斯林都能在統一的印度下共享政治權力。1946年英國工黨政府派遣內閣使節團前往印度,提出一個複雜的三重聯邦政府草案,內容是將印度分成三個大聯邦省區,其中西邊與東邊兩個省區(即後來的巴基斯坦與孟加拉)屬穆斯林,中間的省區(即後來的印度)屬印度教徒。不過後來這個計劃被國大黨否決,使得穆斯林最後只能選擇獨立建立巴基斯坦國【1】。

自從分治計劃的原則確立之後,印度各地就開始出現暴動,印度教徒與穆斯林之間相互廝殺,造成數十萬甚至數百萬人民的死亡。當英國任命的最後一任總督蒙巴頓勳爵(Lord Mountbatten)於1947年2月前往印度,進行移轉主權的相關安排時,基本上已經沒有餘力遏制暴動或屠殺。英國政府能夠做的,是在非常短的時間內將主權移交給印度及巴基斯坦兩個新政府,並且依據宗教地域劃出新的國界。這樣做的結果是造成1200萬居住在巴基斯坦的印度教徒與居住在印度的伊斯蘭教徒被迫遷徙,成為人類歷史上規模最大的難民潮(右圖)。然而在遷徙行動結束後,仍有4000萬的伊斯蘭教徒居住在印度地區,1000萬的印度教徒居住在東巴基斯坦地區,致使種族衝突不斷發生,難民問題與種族衝突使兩國關係陷入長期不睦。

1947 migration to pak

另一個問題是喀什米爾地區的主權爭議。1947年印度與巴基斯坦分別獨立之後,人口有四分之三為穆斯林的喀什米爾統治者Maharaja Hari Singh宣布加入印度,引發兩國之間的戰爭,此為第一次印巴戰爭。對印度總理尼赫魯而言,喀什米爾作為穆斯林佔多數的地區,如果歸屬印度,將可落實其世俗主義的建國原則,進一步落實印度為大英帝國合法繼承者的地位;但對巴基斯坦建國領袖、後來被尊稱為國父的真納來說,擁有喀什米爾主權才是兩個民族理論(穆斯林與印度教徒分別建立自己的國度)的最終實踐,因此絕對不可能讓步。

三次印巴戰爭

第一次印巴戰爭持續了13個月,到1949年1月才正式結束。兩國政府在克拉蚩簽訂軍事分界線協定,將喀什米爾一分為二,印度佔領東部約五分之三的領土,人口約400萬;而西部約五分之二為巴基斯坦所佔有,人口約100萬。雙方都在控制領土上部署軍隊,形成對峙之勢。雖然印巴兩國均同意在聯合國監督下在喀什米爾舉行公民投票,惟後來投票並未舉行。

1965年的第二次戰爭是印巴兩國行使戰爭邊緣策略的結果。首先是該年年初兩國軍隊在靠近印度河入海口的Rann of Kutch沼澤地帶相互進行武力挑釁,繼而派遣軍隊進入邊界地區,最後在4月間升高為軍事衝突。不過第一階段的戰爭在國際調停下於7月1日停火。9月6日戰端再啟,印度軍隊直接向巴國本土發動攻擊,雙方激戰三週後由蘇聯出面斡旋,次年1月雙方在中亞城市塔什干簽訂宣言,同意以和平手段解決分歧。在這次戰爭中巴基斯坦明顯取得軍事上的勝利,因而埋下六年後印度報復的伏筆。1971年的第三次印巴戰爭並非因喀什米爾問題而起,而是印度派兵協助孟加拉自巴基斯坦獨立。該年11月,印度趁東巴基斯坦獨立運動興起之際大舉入侵東巴基斯坦,進而包圍首府達卡,迫使9萬巴基斯坦守軍投降,印度獲得軍事上的勝利,並成功讓東巴基斯坦成為獨立的國家孟加拉。

從軍事衝突轉向核武競爭

從第三次印巴戰爭之後到1990年代,兩國之間雖然沒有發生戰爭,但是仍然處於武力對峙的狀態。其中1989-1990年間印控喀什米爾發生武裝反抗印度統治的暴力事件,巴基斯坦公開支持叛軍並給予援助,此舉讓印度解讀為挑釁行為,雙方衝突一觸即發,巴基斯坦甚至威脅將對印度使用核武,後來在美國介入下情勢才獲得和緩。也就在這個階段,印巴兩國開始全力發展核武。

1998年5月,剛上台執政兩週的印度人民黨總理瓦杰帕伊(AB Vajpaee)突然下令進行核子試爆,並且對外宣佈在兩天內成功進行了五次核子試爆,印度正式成為擁有核子武器的國家。這個消息震驚了全世界,因為自從核不擴散條約在1970年生效以來,印度第一個挑戰該條約並宣佈擁有核武的國家──在此之前,以色列也成功發展出核武,不過並沒有正式對外宣佈。在此之前,印度政府一直對外表示不會進行核武試爆,甚至連美國事前都無法偵知其試爆計劃。巴基斯坦緊接著在俾路支省的查蓋山(Chagai Hills)成功進行六次核子試爆,也正式宣佈成為核武國家。1999年春天,巴基斯坦部隊與民兵入侵印控喀什米爾的喀吉爾地區,該地為海拔四千公尺的高原地帶,人跡罕至,但卻是喀什米爾首府斯裡那加(Srinagar)前往列城(Leh)的公路要衝。雙方於5月初爆發軍事衝突,戰事持續到7月,最後巴基斯坦總理夏立夫(Nawaz Sharif)在美國壓力下宣佈停火並撤回軍隊,才使形勢有所緩和。喀吉爾衝突爆發時印度與巴基斯坦已經都擁有核武器,如果衝突升高,極有可能演變為核子戰爭。因此國際社會對於這場衝突的關切甚於以往。所幸在雙方領導人克制的情況下衝突沒有進一步升高。1965-Indo-Pak-War(1)

恐怖主義正式進場

2001年12月,印度國會大廈遭恐怖份子攻擊,造成13人死亡。印度認定此事件是巴基斯坦穆斯林恐怖主義團體所策劃執行,要求巴國採取措施懲治其境內恐怖份子,並承諾絕對不會再支持印控喀什米爾境內的武裝團體。在未獲得滿意回應後,雙方關係再度惡化。此後幾個月印度政府持續增派軍隊前往喀什米爾,印度總理瓦傑帕伊甚至公開表示將兩國之間將會有一場決戰,對立的情勢直到半年後才有所緩和。2008年11月的孟買恐怖攻擊則是近年來是近年來最嚴重的衝突。11位由巴基斯坦出發的恐怖分子在印度孟買上岸後大開殺戒,造成173人死亡,三百餘人受傷,可說是繼九一一事件以來最嚴重的恐怖攻擊事件。雖然巴基斯坦政府否認有任何聯繫,但是現場唯一遭生擒的恐怖份子Ajmal Kasab偵訊時坦誠整起行動是由巴基斯坦的三軍情報局(Inter-Services Intelligence)所策劃指揮。巴基斯坦最後不得不承認Ajmal Kasab是巴基斯坦公民,並且逮捕幾位與該行動有關的人交付審判。2009年9月,印度將孟買恐怖攻擊的相關證據交與巴基斯坦政府以協助後者進行調查,印度也對巴國政府採取行動逮捕恐怖組織領袖表示審慎歡迎。

無解的安全困境?

無解的安全困境?

2008年迄今印巴並未再出現大規模衝突,雙方領導人也多次嘗試對話。其中比較重要的活動包括2009年6月印度總理辛格(Manmohan Singh)與巴國總統扎爾達里(Asif Ali Zardari)在上海合作組織高峰會見面(左圖),辛格要求對方承諾未來巴基斯坦禁絕所有對印度的恐怖或軍事行動。2010年10月印度同意恢復兩國外交人員級會談;2011年3月兩國總理還一起觀賞世界杯板球賽;7月間兩國外長見面,表示將在新時代發展新關係;11月巴基斯坦給予印度貿易最惠國待遇。2012年4月,巴基斯坦總統扎爾達里以私人身份前往印度訪問,並與辛格總理會面。

無解的安全困境?

今日很多人認為印巴對立是無解的:由於歷史發展過程中所累積的敵意,三次印巴戰爭以及後來的核武競爭與恐怖主義活動,加上喀什米爾領土之爭的「零和」(zero sum)本質,使得兩國人民之間不太可能真的放下仇恨,進行真誠的對話與合作。不過從過去半世紀以來印巴關係的發展歷程來看,兩國關係明顯地經過了三個階段:軍事衝突階段(1947-1971年);核武競爭階段(1971年-1999年);恐怖主義活動階段(1999年之後)。在1970年代以前,印巴雙方都認定軍事手段是解決喀什米爾問題或讓對方認輸的唯一方法,因此打了三次戰爭,結果互有勝負(1965年第二次印巴戰爭巴基斯坦較佔上風;1971年第三次印巴戰爭印度明顯獲勝)。不過到了1970年代後,印度與巴基斯坦都認定發展核武是嚇阻對方再度發動傳統戰爭的唯一有效方法,因此不約而同的投入核子武器的研發。1998年的核武試爆是這一階段雙方競爭的最後結果,而核武的嚇阻力量的確在1999年卡吉爾衝突中發揮效用:一反過去印巴衝突中雙方會用發動核武攻擊的言辭來來威脅對方,這次衝突中雙方領導人算是相當克制。也因為南亞核武化讓印度與巴基斯坦都不再具有以傳統軍事力量制衡對方能力,因此在第三階段,兩國都不再像過去一樣使用武力或威脅使用武力,不過印度遭受兩次恐怖攻擊都與巴基斯坦有關。目前印度朝野普遍認為巴國未來可能會持續利用這樣的方式來挑釁印度,只要巴基斯坦內部有人持續支持喀什米爾地區的恐怖主義組織對印度滲透甚至攻擊,印度將永無寧日【2】。

傳統國際關係理論中的安全困境(Security Dilemma)曾經提供了一個相當具說服力的解釋,也就是印巴雙方為了強化本身安全而提升軍備的行動被對方解讀為挑釁的行為,進而也增加武力以為反制,最後演變成軍備競賽,衝突一觸即發。不過進一步看印巴政府內部對對方的解讀,會發現彼此對威脅的認知並不相同。巴基斯坦的領導人一直認為印度對喀什米爾的佔領等所有軍事行動的目的是要阻擾一個統一的巴基斯坦(或是讓巴基斯坦瓦解)。另一方面,巴基斯坦政府也知道在無論就國家與軍事實力,自己不可能是印度的對手,因此在軍事戰略上巴基斯坦追求的是用非傳統的方式來戰勝或是嚇阻印度,發展核武、支持喀什米爾地區的武裝組織、或是在印度境內製造恐怖活動等等基本上都是這種軍事思維下的產物【3】。

印度決策者的看法則完全不同:印度不太把巴基斯坦作為軍事上的對手,也不太認為對方在軍事上具有擊敗印度的實力。因此在互動的過程中展現更多的自信,也很少限制雙方在貿易及人員的來往【4】。但是印度也認定巴國所採取的許多行動,包括恐怖攻擊與支持喀什米爾武裝團體等等,都在削弱印度國家的實力與政治穩定。這樣的情形在印控喀什米爾地區特別明顯:巴基斯坦多年來資助在這個地區的武裝團體(如虔誠軍 Lashkar-e-Taiba),迫使印度採取比較強硬的手段來控制情勢(例如宵禁或戒嚴),其結果是加劇當地穆斯林與印度教徒或政府之間的衝突。自從1989年以來,主張獨立建國的團體如喀什米爾解放陣線(Kashmir Liberation Front)採取炸彈攻擊等暴力路線以宣揚其主張;印度教徒與伊斯蘭教徒之間的衝突也日趨嚴重,這些發展都已經嚴重挑戰聯邦政府的威信。

目前兩國關係仍難稱得上和諧。2010年的PEW民調顯示巴基斯坦仍有53%的人將印度視為最大的威脅【5】;印度雖然沒有相關的數據,不過筆者接觸過的印度學者多認為巴基斯坦仍然處心積慮利用恐怖組織對印度社會搞破壞,也擔心巴基斯坦與中國密切的合作會對印度的國防造成威脅。印度學者認為只有讓巴基斯坦出現一個穩定且具有治理能力的文人政府,這樣才能壓制軍方及情報單位不斷對印度進行滲透破壞的作為,兩國才有真正合作的可能。

和解的條件

筆者認為:其實印巴雙方還是有一些創造和解的條件。首先,核武在印巴關係中的重要性已經降低。國際社會並不擔心兩國間會發動毀滅性的核武攻擊,反而比較注意巴基斯坦核武儲存的安全狀況【6】。印度目前最在乎的是巴基斯坦不受控制的軍方與情報單位對印度的恐怖主義滲透,不過未來可能真正影響兩國關係的可能是一些過去不太注意的議題,例如印度河(Indus River)水權爭議。過去印度在水資源的爭取上採取比較開放的態度,未來有可能在民意或地方的壓力下變得更強硬【7】。

其次,和一般人所認知不同的,印巴之間交往的管道十分順暢。兩國有正常的外交關係,雙方領導人在南亞區域合作協會(SAARC)等許多國際場合見面會談;自1977年以來雙方一直定期通行火車班次,1999年以來兩國還開通德里-拉合爾直通巴士(不過偶爾因關係惡化而停駛)【8】;兩國運動員(特別是板球)時常同台較勁,兩國的電影明星和歌星也都時常到跨境表演甚至合作拍攝電影;印度與巴基斯坦社會也有團體一直在推動兩國的和解,雖然效果仍不是很明顯【9】。

莫迪與夏立夫的高峰會算是一個好的開始,正如夏立夫在德里的記者會所說:「讓我們把握機會,將對抗轉為和解」(Let us change confrontation into cooperation )。如果兩國領導人真的能把握目前的氣氛開始合作,未來南亞地區的發展潛力將不可限量。傳統國際關係「安全困境」的預測可能也要從此改寫了。

 

【註】:

1. 穆斯林聯盟的主張是印度分為穆斯林組成的巴基斯坦與印度教徒組成的印度斯坦(Hindustan)兩個平等的政治族群並平分權力,不過後來還是接受英國內閣使節團的方案。因此嚴格來說,是國大黨迫使巴基斯坦走向獨立,而非穆斯林堅持建國造成的結果。

2. 這個觀點是根據作者在2012年1-3月間對印度智庫成員訪談所得到的印象。

3. 這中間其實有一個轉變的過程:在1970年代之前巴基斯坦政府認為自己在各方面都可以與印度較勁,但在1971孟加拉獨立之後,兩國的實力差距愈來愈大,巴國才開始出現用不對稱戰略來對抗印度的思維。

4. 印度早在1995年就給巴基斯坦貿易最惠國待遇,也不限制巴基斯坦知名人士(如影星、球員)來印度訪問;但巴基斯坦卻長期限制與印度的貿易往來,直到1990年代末期,巴國對印度的出口只佔其總出口量的0.42%,自印度進口產品只也佔1.22%。Rajesh Basrur, “India-Pakistan Relations: Between War and Peace,” in Sumit Ganguly ed., India’s Foreign Policy: Retrospect and Prospect (Oxford Univ. Press India, 2010), 13-4.

5. 此數據是引述自Prakash Menon, “Indo-Pak Relations and Balance of Emotions,” in Ali Amhed, Jagannath Panda, and Prashant Singh eds., Towards A New Asian Order (IDSA, New Delhi, 2011), 337.

6. 陳牧民,〈南亞核武議題:歷史發展與現況〉,《全球政治評論》,38期(2012),15-20。

7. 這個觀點是由印度前外交秘書Rajiv Sikri所提出,他認為印度能夠制衡巴基斯坦的籌碼很少,印度河水權是少數能打的牌。見 Rajiv Sikri, Challenge and Strategy, Rethinking India’s Foreign Policy (Sage Publications, 2009), 47-50.

8. 連接兩國的火車稱為Samjhauta (中譯為和解)快車,行駛於巴基斯坦城市拉合爾與印度城市Attari之間。2007年2月該快車在通過邊境時遭到恐怖分子以炸彈攻擊,造成68人死亡,其中多數是巴基斯坦公民。

9. 包括Amanki Asha(中譯為渴望和平)運動,由印度與巴基斯坦兩國的媒體所推動;Friends without Borders則是另一個例子。

 

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