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【時事評論】衝突解決機制:回顧與比較印度與挪威介入斯里蘭卡族群衝突

林鑫佑(中興大學國政所 碩士生)

斯里蘭卡的內戰從1983年起,持續了26年,直到2009年5月19日,斯里蘭卡政府軍擊斃泰米爾猛虎組織首領─普拉巴卡蘭(Velupillai Prabhakaran)之後獲得最終勝利。然而在內戰期間國際社會曾多次表示願意介入斯里蘭卡與泰米爾伊拉姆猛虎組織(Liberation Tigers of Tamil Eela,以下簡稱猛虎組織)之間的衝突,其中最為關鍵的分別是1987年印度以及2000年挪威的介入。本文試圖利用國際解決衝突機制與個案比較的方式來回顧印度與挪威介入斯里蘭卡的兩個案例,並探討為何這兩次國際介入最終都宣告失敗的原因。


衝突解決機制:回顧與比較印度與挪威介入斯里蘭卡族群衝突

文/ 林鑫佑

作者帥照

作者帥照

一般來說,斯里蘭卡的內戰從1983年起,持續了26年,直到2009年夏天才宣告由政府軍獲得最終勝利。在內戰期間國際社會曾多次表示願意介入斯里蘭卡與泰米爾伊拉姆猛虎組織(Liberation Tigers of Tamil Eela,以下簡稱猛虎組織)之間的衝突,其中最為關鍵的分別是1987年印度以及2000年挪威的介入。假設這兩次的國際介入都能夠達到效果,則斯里蘭卡的內戰可望提早十或二十年結束,毋須消耗國家太多的資源,甚至可能使兩個族群今日的處境大有改善。

本文試圖利用國際解決衝突機制(主要以國際介入的觀點)與個案比較的方式來回顧印度與挪威介入斯里蘭卡的兩個案例,並探討為何這兩次國際介入最終宣告失敗的原因。

泰米爾猛虎組織領導人 普拉巴卡蘭(Velupillai Prabhakaran, AP file photo)

泰米爾猛虎組織領導人 普拉巴卡蘭(Velupillai Prabhakaran, AP file photo)

國際衝突解決機制:國際第三方介入

族群衝突可以說是後冷戰時期最為突出的一種衝突類型,這也對當時的國際社會帶來巨大的挑戰與衝擊。除了聯合國授與大會及安理會採取有助於維持國際和平與安全的措施中所建立的國際衝突解決機制(ex:聯合國維和部隊)之外,學者Taras與Ganguly在著作Understanding Ethnic Conflict[1]等研究中也對於國際介入衝突的分類作出較為詳細的分類與描述。

在國際社會中發生衝突時,通常存在著三種解決方式:

1.      武力抗爭(War):即衝突的雙方最終透過武力解決衝突,這樣的結果只會替其中的一方帶來勝利。本文中斯里蘭卡的內戰最後便是以該方法解決。

2.      和平談判(Peaceful Bargaining):衝突的雙方透過和平的方式進行談判來解決彼此的糾紛,儘管這樣的方式受到國際社會的歡迎,但這很少在族群衝突的案例中被實踐。成功的案例像是90年代初期捷克與斯洛伐克的分家。

3.      第三方介入(Involvement):尤其適合用在長期對立的族群衝突問題上,並且雙方都已經盡可能嘗試了其他的(或大多數的)妥協的方案。第三方指的是尋求國際的第三方來協助設計或尋找其他的衝突解決方案,第三方可以是特定個人、民間團體、國家政府或國際組織[2]

國際第三方介入在執行上依據Taras與Ganguly的分類,又可以分作三種主要的形式,以下將說明此三種形式以及其主要的核心原則:

1.      維持和平(Peacekeeping):這是一般最常見,也相對廣泛的國際介入形式,其中以聯合國的藍盔部隊(Blue Berets,即聯合國維和部隊)最為人所熟悉。為了在衝突爆發後創造出暫時的和平契機,進入當事國提供人道救援,國際第三方可以維持和平的角色介入。在操作上最直接的方式便是派遣維和部隊或軍事觀察團,以區隔開衝突雙方所佔領的區域,在中間建立軍事緩衝區或非軍事區,讓雙方暫時無法有更進一步的戰鬥,以創造較好的談判條件。為此維持和平的任務存在著重要的核心原則:維和行動必須受到衝突雙方的同意方能介入、維和部隊必須保持公正原則、維和部隊僅授權有限的武力使用[3]

2.      製造和平(Peacemaking):製造和平試圖以相對積極的態度來解決衝突,這包含了所有解決武裝衝突的辦法,主要的目的在於弱化衝突的強度,並達成有效且長久的解決方案。透過國際第三方來製造和平的方式通常涉及到國家本身的政治與外交層面,如國際仲裁(Arbitration)、調解(Mediation)以及引導(Facilitation)[4]此一途徑最終是否能真正的和平解決衝突,則必須仰賴國際第三方本身的威望與國際公信力

3.      重建和平(Peacebuilding):國際第三方也可以選擇重建和平來介入族群的衝突,重建和平主要是透過長期的政治、經濟與社會的改革,來促使衝突的雙方回到國家正常的發展路線[5]。換句話說,建設和平的目標在於鞏固已經達成的和平,並增加未來不再訴諸暴力解決衝突的可能性[6]然而這樣透過社會,政經改革來重建和平的途徑並非一蹴可及,第三方需投入較多的時間與資源成本

綜合以上可以認識到,第三方介入衝突是包含維持和平、製造和平與重建和平三個循序漸進的階段,但並非每一次的衝突介入都具備此三個階段並逐一的完成。換句話說,解決衝突可以依照不同的情勢而採取不同的解決機制,並在不同的方式中也有不同的限制。在本文案例中,1987年印度的介入是採取國際第三方介入中維持和的途徑;而挪威則是以第二種途徑作為國際第三方介入的依據。

1987年印度維和部隊的進駐

克羅克(Chester Crocker,美國前助理國務卿)曾指出:「當世界沒有其他國家想要介入某個區域的衝突時,那麼可以確定的是區域強權將會試圖介入。」[7]就地緣政治的觀點來看,印度作為南亞區域的大國,同時在印度南部也居住許多的泰米爾人,為了穩定區域發展而介入斯里蘭卡的內戰,其動機是可想而知的。

印度干預斯里蘭卡的動幾主要有兩個因素:

印度的外交政策:印度干預區域他國的意圖也可以從印度過去的總理英吉拉·甘地(Indira Gandhi)的外交政策窺知一二。在第二次(1980-1984)的總理任期間,英吉拉推動了所謂的「英吉拉主義」(Indira Doctrine)的對外交政策,其重點有三[8]:重視權力平衡、提高經濟發展戰略地位,修正過去左傾路線、以區域大國取代全球大國,作為階段性外交目標。

印度與泰米爾民族情緒:泰米爾人是世界上最古老的民族之一,其分佈不僅限於印度,也分布在世界上許多國家。斯里蘭卡的泰米爾人,在民族根屬上都來自印度。基於這樣的民族情緒,其中印度泰米爾納德邦(Tamil Nadu)的政黨與民眾都對斯里蘭卡泰米爾人的處境表示同情。

印度介入斯里蘭卡內戰的起源起始於1987年7月29日,印度總理拉吉夫·甘地(Rajiv Gandhi)與斯里蘭卡總統賈亞瓦德(J. R. Jayawardene)所簽署的《印度─斯里蘭卡-為建立和平與正常秩序協議》(Indo-Sri Lanka Agreement to Establish Peace and Normalcy in Sri Lanka,以下簡稱印斯協議)。根據協議內容,除了應允斯里蘭卡東北的泰米爾人自治外,同時印度可以應斯里蘭卡總統之邀請,派遣一支維和部隊進入斯里蘭卡監督協議的實踐。

針對這樣的協議內容,造成了斯里蘭卡內部,不論是國內僧伽羅多數方面亦或是猛虎組織方面都出現強大的反對聲浪。國內的僧伽羅人認為《印斯協議》對泰米爾人的讓步太多,此外當時國內反對黨(斯里蘭卡自由黨,SLFP)領袖班達拉奈克夫人(Sirimavo Bandaranaike)則指稱:「斯里蘭卡的主權地位因為印度軍隊的存在而受到嚴重的損害。」[9];在猛虎組織方面,則認為《印斯協議》的內容只不過是拉吉夫跟賈亞瓦德兩人之間的祕密會議,其內容並沒有納入猛虎組織的意見,因此也強烈的反對協議。

從1987年開始到1990年間的印度維和任務整體而言可以說是印度外交政策的失敗[10]。而失敗的原因最主要可以歸咎於印度作為國際第三方的介入並未遵守維持和平行動中的核心原則,亦即「雙方同意、公正以及有限的武力使用」。《印斯協議》的簽署與印度維和部隊的進駐並沒有徵得衝突雙方(尤其是猛虎組織)的同意。

其次,在印度國內政治方面,因為拉吉夫出兵斯里蘭卡的政策消耗了印度本身過多的成本,為了不影響1989年的國會選舉國大黨的局勢,最後拉吉夫政府與斯里蘭卡普雷馬達薩(Ranasinghe Premadasa)政府達成協議將在1989年底撤出印度的維和部隊(印度維和部隊於1990年3月正式撤離)。

1990年3月最後從斯里蘭卡撤離的印度維和部隊 (Bharat Rakshak, http://www.bharat-rakshak.com/LAND-FORCES/index.php)

1990年3月最後從斯里蘭卡撤離的印度維和部隊
(Bharat Rakshak, http://www.bharat-rakshak.com/LAND-FORCES/index.php)

印度介入斯里蘭卡內戰的成效是失敗的,失敗的原因不僅因為是印度本身的問題,同時也顯示了斯里蘭卡族群衝突的複雜因素,種種因素交織所產生的結果。而印度維和行動的執行與失敗基本上也符合了維和行動的原則、動機與限制。

2000年挪威介入調解

除了1987年印度透過《印斯協議》派兵進駐島上外,2000年左右挪威的介入也曾讓這場衝突一度露出了和平的希望。雖然最終挪威的調解也宣告失敗,但挪威所採用的方式與印度不同,是透過調解與引導的方式。

挪威不同於印度,並非南亞的區域大國,因此在介入國際衝突時並非以大國或是區域大國的身分,挪威之所以介入斯里蘭卡族群衝突,乃是因為挪威過去十分積極在國際社會間扮演著調解衝突的第三方角色,像是在1990-1997年間提供瓜地馬拉在內戰後和平進程、1990年代初期的外交部長托瓦爾·圖登貝格(Thorvald Stoltenberg)時期介入波士尼亞的衝突事件,以及曾經促成以巴之間的奧斯陸協議(Oslo Accords)

挪威作為一個具有擔任國際第三方經驗,並且也受到國際社會肯定的國家, 1999年5月時應斯里蘭卡總統錢德里卡·庫馬拉通加夫人(Chandrika Kumaratunga)以及猛虎組織之邀介入斯里蘭卡的衝突,至此大抵確定了挪威介入調解的局勢[11]

在2000年挪威應雙方之邀介入衝突後,派遣艾瑞克.索爾海姆(Erik Solheim,當時挪威國會挪威社會主義左派黨議員)為特使進入斯里蘭卡與雙方斡旋,在2002年斯里蘭卡政府與猛虎組織簽訂了停火協議,協議停止攻擊性軍事行動並承認各自有效控管區域。其後陸續在同年3月協議設立「斯里蘭卡監督團」(Sri Lanka Monitoring Mission),由北歐五國擔任監督團成員[12],目的在於讓衝突雙方能夠找到有效的解決方案。

艾瑞克.索爾海姆(Erik Solheim,photo from Nordic Council http://www.norden.org/da/aktuelt/billeder)

艾瑞克.索爾海姆(Erik Solheim,photo from Nordic Council http://www.norden.org/da/aktuelt/billeder)

自此斯里蘭卡政府與猛虎組織展開多達6次的對話。分別是2002年9月16日到18日於泰國舉行第一次和平對談;同年10月31日到11月3日與12月2日到5日分別於泰國與挪威舉行第二次及第三次的和平對談;第四次「和平對談」在 2003年1月6日到9日於泰國舉行;第五次「和平對談」在2003年2月7日到8日於德國舉行;同年 3月18日到21日在日本舉行第六次「和平對談」。然而,和平進程從該年4月陷入僵局,雙方陣營互相指控對方違反「停火協定」暗中進行滲透軍事行動,猛虎組織更宣佈拒絕參與下階段「和平對談」[13]

斯里蘭卡政府與猛虎組織的僵局一直維持到2005年斯里蘭卡總統拉賈帕克薩上任後才有所轉變,拉賈帕克薩政府改採強硬的軍事態度圍勦泰米爾猛虎組,並於2006年撕毀了這四年來的停火協議。[14]

 

斯里蘭卡總統─拉賈帕克薩(Mahinda Rajapaksa)

斯里蘭卡總統─拉賈帕克薩(Mahinda Rajapaksa)

挪威在介入斯里蘭卡的個案當中,其角色並不能說是完全的失敗。其主要原因在於內戰從1983年至2006年已經發展將近20年的時間,衝突的雙方對於事件的立場已經抱持著強硬且頑固的態度,倘若需要透過第三方的解決勢必得由一個具有國際公信力,同時又具備強制能力的國家來擔任。國內衝突雙方對彼此的誤解太深,導致最終必須回歸到解決衝突的第一種方式:以武力解決。

結論

本文試回顧1983年到2009年間,印度與挪威介入斯里蘭卡衝突的動機、過程與成效,透過這樣有限的比較得出以下的結論:

1.  印度的衝突介入類型:印度由於身為區域大國以及對於泰米爾族群的民族情感,而派遣維和部隊進駐斯里蘭卡,雖然在協議中討論到關於停火以及派遣觀察員的條款,但在實際執行上仍屬於國際第三方介入並維持和平的階段。值得注意的是,印度在處理衝突的過程中存在著瑕疵,首先是並沒有維持維和部隊所需遵守的經過雙方同意的原則,另外維和部隊的進駐也受到了介入衝突時是否公正及有無介入他國政治的質疑。

2.  挪威的衝突介入類型:挪威介入斯里蘭卡衝突的原因,在於挪威積極地在國際社會間塑造成「和事佬」的角色,透過公正地介入他國之間的衝突來建立其小國外交以及國際間的地位,由於挪威並未派遣部隊,僅透過外交斡旋與協商的手段促使斯里蘭卡衝突雙方進行了六次以上的對話,因此挪威的介入屬於製造和平中調解與引導的角色。然而結果顯示,如此的國際身分仍然無法確保衝突能夠被完善的解決,而這點也是國際第三方在擔任調解與引導角色的限制。

3.  解決族群衝突的困境:對於在後冷戰時期備受關注的族群衝突議題,因為區域的不同,所形塑出的衝突原因也有所不同,因此是否能透過國際第三方的介入來解決族群衝突仍有爭議。以斯里蘭卡為例,其族群衝突的背景受到歷史、殖民經驗以及獨立後的政治局勢等多方面且長遠的因素所影響,使得國際第三方無法以當地民族的角度出發做出完善的解決方案。

4.  對於國際第三方的肯定:雖然在上一個結論中提到國際第三方較難於以民族的角度出發來提出完善的解決方案,但是並不表示國際第三方介入的功效是被否定的。在本文所觀察的個案中,在印度和挪威的介入期間,斯里蘭卡內戰都曾出現長短不同的停火協議,倘若這兩國並未以第三方的角色介入衝突,這場持續26年的內戰可能會造成更多的死傷。

 



[1] Ray Taras and Rajat Ganguly, Understanding Ethnic Conflict (New York: Longman, 2002), p.92.

[2] 張棋炘,〈族群衝突及其解決〉,《全球政治評論》,第35期(2011),頁134。

[4] Taras and Ganguly, op. cit., p.88

[5] Ibid, p.90.

[6] 陳進益,〈聯合國維持和平行動類型之研究〉,國立政治大學外交研究所碩士論文(2004),頁215。

[7] Chester Crocker. “Conflict Resolution in the Third World: The Role of the Superpowers.” Conflict Resolution in the Post Cold War Third World. Ed. Sheryl J. Brown and Kimber M. Shraub. Washington, DC: U.S. Institute of Peace, 1992.

[8] 蔡東杰,〈新世紀印度對大國之外交關係〉,淡江國際與區域研究半年刊,第1卷,第1期(2012),頁44-45。

[9] 王連志,〈印軍在斯里蘭卡進退維谷〉,《國際展望》(1988),第六期,頁13。

[10] 拉吉夫. 甘地在對斯里蘭卡的外交政策失敗間接影響了國大黨在1989年的國會選舉失利。

[11] Jonathan Goodhand、Bart Klem、Gunnar Sorbo,〈Pawns of Peace Evaluation of Norwegian peace efforts in Sri Lanka, 1997-2009〉, Norwegian Agency for Development Cooperation, May 2011, p. 35.

[12] Norway in Sri Lanka – The peace initiative that went out the window, UNRIC.http://www.unric.org/en/sri-lanka/27121-norway-in-sri-lanka-the-peace-initiative-that-went-out-the-window

[13] 張世澤、張世強,〈論濕婆信仰復興運動與種姓制度對於當代斯里蘭卡泰米爾民族運動

發展之影響〉,《問題與研究》,第46卷 第3期(2007),頁32-76。

[14] 陳牧民,〈斯里蘭卡內戰:泰米爾人與泰米爾之虎〉,《Now news今日新聞》,2009年 06月 07日。http://www.nownews.com/n/2009/06/07/927593

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