《2019印度公民法修正案》之合憲性思考

文∣Pushkar Anand(德里大學法學院助理教授)

譯∣林洺宥(中興大學國際政治研究所碩士)

2019年12月12日,印度議會通過了一項公民身份的立法 ─ 《 2019年公民身份法(修訂)》(Citizenship Act 2019 (Amendment), CAA,後續將簡稱為公民法),引爆了遍布全國的抗議活動。印度政府過度使用武力來遏制這些抗議活動,此舉在國內外皆引起了廣泛的批評。圍繞新公民法的政治辯論主要在兩種思想之間,第一種是正將印度轉變為印度教國家的「種族及文化民族主義」,第二種是「公民民族主義」,一種將印度視為一個具有多元認同的國家的思想。這些辯論有助於我們了解新公民法中有爭議的條款,並反思這些條款的合憲性。

《2019年公民法修正案》簡介

印度公民身份的相關問題主要根據《印度憲法》的規定處理[1],但《印度憲法》中關於公民身份的規定並不細緻,僅涉及《印度憲法》生效當時與公民身份有關的問題。《印度憲法》第11條授權國會可制定法律以規範與公民身份有關的事務,因此印度國會在1955年頒布了《公民法》。需要特別注意的是,擁有制定與公民身份相關法律的是國會而非各邦的地方議會。

1955年版的《公民法》在第2節第b款中,將非法移民定義為非持有效護照或其它旅遊文件進入印度的外國人。此外,以有效護照或旅遊文件進入印度,但在印度停留的時間超過這些文件所允許的時間的外國人,也被視為非法移民。

而現在《公民法》中的第2節第b款中新增了一些關於非法移民的條件。新增條文規定:來自於阿富汗、孟加拉或者巴基斯坦的印度教、錫克教、佛教、耆那教、祆教和天主教信徒,只要在2014年12月31日前入境印度便不算非法移民。然而,上述國家的六個群體同時也必須符合中央政府在1946年頒布的《外國人法》(Foreigners Act,1946)以及1920年的《護照(入境印度)法》(Passport (Entry into India) Act, 1920)的條件才能豁免非法移民的身份。必須特別指出的是,在2016年時印度內政部已根據《護照(入境印度)法》及《外國人法》發布一系列公告[2],目的在於豁免2014年12月31日之前因擔心受到宗教迫害而遷徙至印度定居並且屬於上述六個群體中的人其非法移民的身份。

此外,此次修訂在1955年版的《公民法》中增加了新的規定,即第6B節。此節規範了中央政府向前述六個群體授予印度公民身份的流程。第6B節規範上述群體中符合第2節第b款的人若同時也符合《公民法》第5節規範的條件,印度中央政府可授予印度公民身份的登記證明。亦或者,如果這些申請者符合《公民法》第6節的規範,則可提供其歸化證明。通過歸化獲得印度公民身份的條件之一就是符合最短居住期限或為印度政府工作滿一定年限,2019年修正過後的《公民法》將原先規定的11年縮短為5年[3]。

總括來說,修訂過後的《公民法》提供了兩個功能,首先使上述特定宗教和國家的人擺脫非法移民的身份,其次就是縮短最少居住或者工作時間,使他們得以迅速歸化以獲得公民身份。這也意味著,在2014年12月31日之前來到印度,包括來自阿富汗、孟加拉或巴基斯坦三國的穆斯林將繼續被視為非法移民。因為要藉由註冊或歸化來獲得印度公民身份的前提條件是申請人不得為「非法移民」。

關於《公民法》合憲性的思考

任何的立法都必須檢驗其合憲性,而這必然會牽涉到《印度憲法》第三章有關基本權利的部分。

《印度憲法》第14條保障「在印度境內的任何人….」享有平等的權利以及一視同仁的法律保護。但《公民法》卻拒絕對2014年12月31日以前入境印度的人給予平等待遇。印度最高法院在最近「Joseph Shine對印度聯邦」[4]一案中判決書中指出「…需要檢視這些法規是否助長了屬於弱勢群體的個人的階級地位」[5],最高法院強調在憲法第14條規範下,人人應享有實質平等。《公民法》意圖給予特定族群及特定國家的人較高的地位,並藉此使某些群體處於不利的位置。例如在巴基斯坦受到迫害而逃往印度的難民Ahmadiya派教徒將無法獲得《公民法》的救濟,但同時其他來自於特定國家的六個群體的難民卻將受益。同樣地,在斯里蘭卡受到迫害的泰米爾人(Tamil),或是中國西藏地區的佛教徒,在修改後的《公民法》都將不會得到優待。非法移民以及難民構成了弱勢群體,而《公民法》將其援助範圍限制在六個群體、三個國家內,以宗教及原國籍為條件設下限制,拒絕給予限制之外的群體快速取得公民身份的途徑,進而使這些弱勢群體持續處在弱勢地位。

此外,修訂後的《公民法》也無法通過《印度憲法》14條下的合理性檢驗,這個檢測要求法規的群體分類以及立法目的之間需要有合理的關聯性。而據說《公民法》的修訂是要使在擁有國教的三個鄰國中,受到宗教迫害的少數群體能夠受益。這點可以從兩個角度分析。

首先,如果《公民法》的目的是消除來自阿富汗、孟加拉和巴基斯坦遭受迫害的少數民族非法移民之身份,那麼它沒考慮到巴基斯坦的Ahmadiya派教徒這些少數族群就是一項過失,且該法也不該以宗教作為分類基礎。其次,如果《公民法》是要向在擁有國教的國家受到宗教迫害的個人提供快速取得印度公民身份的管道,印度的另一個鄰國斯里蘭卡卻變成了一個例外。斯里蘭卡憲法規定國家有義務保護和推廣佛教,因此可視斯里蘭卡將佛教作為國教,擁有遭受迫害歷史的泰米爾人也被排除在《公民法》的分類之外。

因此,我們很難推論,修訂《公民法》所宣稱的目的與其採用宗教及原國籍作為分類標準之間有合理的關聯性。

除了與《印度憲法》第14條保障平等的方面有明顯牴觸外,《公民法》似乎也違反了第21條保障居住在印度領土的居民的人身自由權,其中包括有尊嚴地生活的權利。透過界定穆斯林移民以及從規範的三個國家之外來的移民為非法移民,《公民法》否認了個人的身份,破壞了基本的個人自主權,並對多元化和多樣性造成損害[6]。

最重要的是,《公民法》援引宗教作為分類的基礎已經牴觸了《印度憲法》的基本架構,也就是印度最高法院在「S.R. Bommai對印度聯邦」[7]一案中所強調的世俗主義。《公民法》使宗教成為獲得公民身份的條件,而公民身份是獲得其它權利的門檻,這顯然與世俗主義的概念背道而馳。

《公民法》所具備的歧視性在印度東北部的阿薩姆邦開始實行公民登記制度(National Register of Citizens,NRC)更趨明顯。約有190萬人無法證明其國籍,而在這190萬人當中,有130萬印度教徒可以藉由《公民法》來申請歸化取得公民身份,其餘的穆斯林群體則沒有這個機會,且可能被遣送至拘留營。現在印度政府提議在全國境內實行公民登記制度,可預見因這項制度的歧視性以及《公民法》以宗教為分類基礎形成的弊病,勢必會在全國引起軒然大波。

參考文獻:

1. Article 5-11, Constitution of India, 1950.

2. Ministry of Home Affairs Notifications GSR 685(E), GSR 686(E), 702(E), 703(E) of 2016.

3. Section 6, Citizenship (Amendment) Act, 2019, introducing a new proviso to clause (d) of the Third Schedule to the Citizenship Act 1955.

4. (2019) 3 SCC 39

5. Ibid.

6. Writ Petition Challenging the CAA in the Supreme Court of India. <https://livelaw.in/top-stories/-indian-ambassador-to-nepal-two-rtd-ias-officers-move-sc-citizenship-amendment-act-150783>

7. (1994) 3 SCC 1